II SAB/Op 52/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant Referent stażysta Dorota Ziółecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Adwokackiej w Opolu w przedmiocie informacji publicznej dotyczącej orzeczeń wydanych w ramach postępowań dyscyplinarnych 1) zobowiązuje Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Izby Adwokackiej w Opolu do wydania aktu lub dokonania czynności zmierzającej do załatwienia wniosku B. B. z dnia 7 stycznia 2014 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 2) określa, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Adwokackiej w Opolu na rzecz skarżącego B. B. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga B. B. na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] dotyczącą nieudzielania informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zwrócił się wnioskiem z dnia 7 stycznia 2014 r., złożonym drogą elektroniczną o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wszystkich orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013 i do dnia wniesienia skargi jego wniosek nie został załatwiony. B.B. wnioskiem z dnia 7 stycznia 2014 r., przesłanym drogą elektroniczną do Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] żądał udzielenia informacji dotyczącej wszystkich orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013, wskazując jako podstawę swojego wniosku art. 61 Konstytucji RP. Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] nie udzielił skarżącemu żadnej odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że do Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] nie wpłynął nigdy żaden wniosek o udostępnienie informacji publicznej, gdyż skarżący błędnie skierował swój wniosek do ORA w [...]. Nadto zauważył, że Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Rady Adwokackiej w [...], stosownie do art. 89 ustawy Prawo o adwokaturze jest niezawisłym organem Izby Adwokackiej, nie wykonuje zadań władzy publicznej, ani też nie gospodarował mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a tym samym w sprawie brak jest podstaw do udzielenia skarżącemu żądanych informacji. Podniósł także, iż postępowanie dyscyplinarne adwokatów nie podlega regulacjom Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz przepisom ustawy Prawo o adwokaturze i Kodeksu postępowania karnego. Skarżący nie spełnił żadnego z wymogów, jakie w świetle art. 119 K.p.k. powinno spełniać pismo składane w sprawach rozpoznawanych na podstawie Kodeksu postępowania karnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a, a więc gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna; postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemna interpretacja przepisów prawa podatkowego wydawana w indywidualnych sprawach. Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiot postępowania sądowego w sprawie stanowiła skarga na bezczynność organu samorządu zawodowego w udostępnieniu informacji publicznej. Stąd też mając na uwadze przedmiot wniesionej skargi wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno – technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 ustawy dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Mając na uwadze powyższe regulacje przyjąć należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie - wskazanym w art. 13 ustawy - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno - technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Podkreślić przy tym trzeba, że nie jest możliwe postawienie organowi zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu, w szczególności zaś, gdy nie istnieje i wobec tego organ jej nie udostępnia, a także nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza, bowiem dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu organu, a rozstrzygnięcie określone w art. 16 ust. 1 ustawy jest wydawane, gdy istniejąca informacja nie może być udostępniona. W braku takiej informacji organ nie ma, zatem obowiązku wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia, lecz powinien poinformować wnioskodawcę o braku żądanej informacji. Takie pismo informujące ma postać czynności materialno – technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni organ od zarzutu bezczynności. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie wymaga dla jej skutecznego wniesienia uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 285/11; postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08; postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1382/07; wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 - http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym skargę uznać należało za dopuszczalną. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne przewidziano w Konstytucji RP w art. 61. Prawo to, stosownie do ust. 2 obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, przy czym przepisy Konstytucji RP nie zawężają tego pojęcia do dokumentów urzędowych. Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów nie tylko władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, ale i organów samorządów gospodarczych i zawodowych przewidziano także w 4 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, że obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U z 2014 r., poz. 635 ) adwokatura zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego. Zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest m.in. reprezentacja zawodowych, społecznych interesów tego zawodu oraz dbałość o doskonalenie zawodowe i krzewienie etyki zawodowej (art. 3 ust. 1 ww. ustawy) Stosownie do art. 39 ww. ustawy organami izby adwokackiej są: 1) zgromadzenie izby składające się z adwokatów wykonujących zawód oraz delegatów pozostałych adwokatów; 2) okręgowa rada adwokacka; 3) sąd dyscyplinarny; 4) komisja rewizyjna. Sąd dyscyplinarny rozpatruje sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej członków izby. Przepis art. 50 ustawy Prawo o adwokaturze przewiduje, że do zakresu działania sądu dyscyplinarnego należy wydawanie orzeczeń w sprawach dyscyplinarnych członków izby. W związku z powyższym stwierdzić należało, że skoro skarżący skierował wniosek z dnia 7 stycznia 2014 r. o udzielenie informacji publicznej do okręgowej rady adwokackiej i treść jego żądania była jasna i jednoznaczna, to podmiotem zobowiązanym do odpowiedzi na ten wniosek, ze względu na jego treść był sąd dyscyplinarny, jako jeden z organów przy pomocy, którego funkcjonuje samorząd adwokacki. Podkreślić należy także, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest już stanowisko, że za pisemny wniosek uznawać należy także zapytanie przesłane pocztą elektroniczną, a wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 - http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem ustawy o informacji publicznej jest odformalizowanie i uproszczenie postępowania w sprawie. Ustawodawca nie zawarł w ustawie jakichkolwiek wymogów formalnych dotyczących wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej wniosku i stąd też wniosek może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wniosek taki wszczyna postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12 – http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać należy nadto, że w art. 6 ustawy ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informacje publiczną. Wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpujący (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy, niepełny. Świadczy o powyższym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Art. 6 ust. 1 ustawy ustala, zatem jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje treść i charakter żądanej informacji. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującym jest treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Prawo do informacji publicznej obejmuje nadto uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 ustawy). Z żądaniem udostępnienia dokumentu urzędowego mamy do czynienia również w przypadku podejmowania przez samorząd zawodowy rozstrzygnięć dotyczących postępowań dyscyplinarnych, przy czym udostępnienie wydanych w ramach tych postępowań orzeczeń gwarantować musi ochronę danych zawartych w innych ustawach, np. danych osobowych. Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie, a w szczególności udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. Adwokat podczas i w związku z wykonywaniem obowiązków zawodowych korzysta z ochrony prawnej podobnie jak sędzia i prokurator, tj. funkcjonariusz publiczny (art. 7 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze). Stąd też adwokat, jako osoba wykonująca zawód zaufania publicznego i korzystająca w związku z jego wykonywaniem z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym realizuje funkcje i zadania publiczne. Odpowiedzialność dyscyplinarna adwokatów jest formą odpowiedzialności karnej, a skoro tak to sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organ samorządu zawodowego jest formą wykonywania władzy publicznej. Żądane przez skarżącego informacje stanowią dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a ustawy i stąd też na organie, co do zasady ciążył obowiązek ich udostępniania (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 40/14). Domaganie się, zatem przez skarżącego dostępu do informacji związanej z treścią określonych rozstrzygnięć wydanych przez Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] w ramach prowadzonych postępowań dyscyplinarnych, które stanowiły informację publiczną powodowało, że organ dysponujący informacją publiczną miał obowiązek jej udostępnienia, bądź odmowy udostępnienia, jeżeli jego zdaniem stały temu na przeszkodzie przepisy prawa. Jednak odmowa udostępnienia informacji publicznej musi przybrać formę decyzji. Nie wydanie decyzji w takiej sprawie jest bezczynnością. Art. 16 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia. Zasadnie zatem skarżący uznaje, że informacje, o które wystąpił pismem z dnia 7 stycznia 2014 r. mieszczą się w kręgu informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczą spraw o charakterze publicznym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza regułę, że odmowa udostępnienia informacji określonej we wniosku następuje wyłącznie w formie decyzji administracyjnej. Brak takiej decyzji i nieudostępnienie informacji stanowi bezczynność organu. Taka sytuacja zaistniał w przedmiotowej sprawie. Organ nie udzielił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę zauważyć należy, że w przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności zawsze muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Dla uznania, że organ nie pozostaje w bezczynności nie jest także wystarczające wdanie się w korespondencję wyjaśniającą wątpliwości, bez podejmowania czynności proceduralnych. Tego rodzaju pogląd koresponduje z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Posiadając kompetencję w określonym zakresie organ administracji ma obowiązek czynić z niej użytek, a niezrealizowanie tego obowiązku jest jednoznaczne z bezczynnością organu (J. Boć Prawo administracyjne, Wrocław 2004 r., J. Zimmermann, Prawo administracyjne, wyd. Zakamycze, Kraków 2005 r.). Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia zwłaszcza, gdy nie podejmuje w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie aktu, ani innej czynności (por. wyroki NSA z: 20 lipca 1990 r. w sprawie sygn. akt I SAB 60/99; 19 lutego 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SAB 153/98; 27 stycznia 1999 r. w sprawie sygn. akt I SAB 142/98 – powołana strona internetowa). Organ nie udzielił skarżącemu nie tylko żądanych informacji, lecz nie zajął nadto żadnego stanowiska w sprawie. Dowodzenie przez organ, że z art. 89 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze, który stanowi, że sąd dyscyplinarny jest w zakresie orzekania niezawisły wynika, że jest to inny organ niż izba adwokacka stoi w sprzeczności z brzmieniem przepisu art. 39 tej ustawy. Sąd dyscyplinarnym jest jednym z organów przy pomocy, którego izba realizuje swoje zadania. Przepis art. 89 ustawy Prawo o adwokaturze nie oznacza, że sąd dyscyplinarny nie jest podmiotem, o którym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wskazywane przepisy działu VIII ustawy Prawo o adwokaturze zawierają przepisy dotyczące rodzaju kar, zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego, któremu podlegają adwokaci i aplikanci adwokaccy. Reasumując, w sprawie koniecznym stało się zobowiązanie Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 7 stycznia 2014 r., w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. O powyższym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Jednocześnie, zdaniem Sądu, niniejsza bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ wskazał jakie, jego zdaniem okoliczności przemawiały za nieudzielaniem żądanych informacji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a w zw. art. 205 § 1 P.p.s.a.