II SAB/Op 6/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na Dyrektora Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki w Opolu w przedmiocie bezczynności w sprawie udostępnienia informacji i materiałów posłowi postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić J. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Pismem z dnia 17 grudnia 2020 r. J. K. (zwany dalej skarżącym) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Dyrektora Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki w Opolu (zwanego dalej organem lub Dyrektorem OCRG) w zakresie udostępnienia informacji na podstawie art. 19 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2018 r., poz. 1799) zwanej dalej ustawą, w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 20 sierpnia 2020 r. Jak wynika z treści wskazanego wniosku jego żądanie obejmowało przygotowanie kolejnych dokumentów dotyczących aktualnie trwającej w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] kontroli poselskiej. Jako jego podstawę prawną wskazano art. 16 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy, a jako wnioskodawców oznaczono posłów K. C. i J. K. Wniosek został jednak podpisany wyłącznie przez posłankę K. C. Skarżący podniósł w skardze, że poseł występujący z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej realizuje swoje prawo do informacji i materiałów w trybie art. 16 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy, co nie stoi w sprzeczności z trybem regulowanym w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (aktualnie Dz. U. z 2020 r., poz. 2176) zwanej dalej: u.d.i.p., a jest w relacji prawnej do niego jako lex specialis. Dyrektor OCRG dopuścił się bezczynności z powodu niezrealizowania w przewidzianym przepisami u.d.i.p. terminie określonego obowiązku polegającego na udostępnieniu informacji publicznej. Niedochowanie przez organ terminu na załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub podjęcie aktu albo dokonanie czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje na bezczynność organu. Do skargi skarżący załączył kopię ponaglenia z 16 grudnia 2020 r. wniesionego przez niego w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) dalej w skrócie: k.p.a., na przewlekłość i bezczynność Dyrektora OCRG w przedmiocie wniosku objętego zarzutem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na podstawie art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Ponadto, stosownie do art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają także spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w powołanych przepisach. W szczególności nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych, objętych przepisami działu VIII k.p.a. Skarga na bezczynność organu - rozumianą jako brak podejmowania w sprawie jakichkolwiek czynności w prawnie określonym terminie lub brak zakończenia prowadzonego postępowania wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności pomimo istnienia w tym zakresie ustawowego obowiązku, jest z kolei dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, tj. akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. Przedmiotem skargi J. K. jest bezczynności Dyrektora OCRG w sprawie udostępnienia informacji posłowi korzystającemu z uprawnień przyznanych mu na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora. We wniosku o udostępnienie informacji z dnia 20 sierpnia 2020 r., na który powołuje się skarżący, a także w ponagleniu z dnia 16 grudnia 2020 r., nie wskazano aby żądanie udostępnienia informacji zostało wniesione na podstawie u.d.i.p., tj. jako realizacja prawa dostępu do informacji publicznej przysługującego każdemu na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Z jego treści, jak również z treści wniesionej skargi jednoznacznie wynika, że wniosek został złożony w związku ze sprawowaniem funkcji posła. W tej sytuacji, zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., do działania organu nie znajdowały zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora zawiera inne zasady i tryb udostępniania informacji na wniosek parlamentarzysty, odrębne od regulacji uprawniających do uzyskania informacji publicznej, jako realizacji konstytucyjnego prawa obywateli na podstawie u.d.i.p. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy posłowie i senatorowie mają prawo uzyskiwać od członków Rady Ministrów oraz przedstawicieli właściwych organów i instytucji państwowych i samorządowych informacje i wyjaśnienia w sprawach wynikających z wykonywania obowiązków poselskich lub senatorskich. Na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy, w wykonywaniu mandatu poseł lub senator ma prawo, jeżeli nie narusza dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, a także spółek z udziałem Skarbu Państwa oraz zakładów i przedsiębiorstw państwowych i samorządowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. W konsekwencji parlamentarzysta posiada szersze uprawnienia w zakresie dostępu do informacji niż określa to u.d.i.p. Jednocześnie ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora statuuje w art. 20 odmienny tryb interwencji i udostępniania informacji parlamentarzystom. Postępowanie w sprawie wniosku posła lub senatora w tego rodzaju sprawach nie posiada więc charakteru sprawy administracyjnej i nie podlega kontroli sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W treści art. 19 ustawy wskazuje się w sposób nie budzący wątpliwości, uprawnione podmioty, a także przepisy innych aktów, jakie mogą mieć zastosowanie w przypadku korzystania z prawa przypisanego mandatowi poselskiemu lub senatorskiemu. Przepisy o ochronie informacji niejawnych określają zasady i tryb udostępniania informacji niejawnych (ust. 2). Natomiast w przypadku uzyskiwania przez posła lub senatora innego rodzaju informacji, znajdują zastosowanie przepisy o tajemnicy prawnie chronionej (ust.1). W przepisach art. 16, art. 19 i art. 20 ustawy brak jest jednak jakiegokolwiek odwołania do zasad uregulowanych w u.d.i.p. Nie wskazuje się tam nadto na jakiekolwiek sytuacje, w których dopuszczalne było wydawanie decyzji – np. w sprawie odmowy udzielenia informacji posłowi lub senatorowi z powołaniem się czy to na którąkolwiek z tajemnic ustawowych czy na ochronę prywatności. Działania podejmowane w tym trybie nie są podejmowane również w formie postanowienia, czy też w formie aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Z powołanych wyżej przepisów ustawy jednoznacznie bowiem wynika, że poseł (senator), korzystając z wymienionych tam uprawnień, działa "w wykonywaniu mandatu", tudzież "w wykonywaniu swych obowiązków poselskich lub senatorskich". Nie występuje jako indywidualny podmiot praw i obowiązków, wobec którego organowi administracji przysługiwałoby prawo i obowiązek podjęcia władczego, jednostronnego rozstrzygnięcia o żądaniu udostępnienia informacji i materiałów. Z chwilą wystąpienia przez posła na podstawie art. 19 ustawy o umożliwienie dostępu do materiałów, pomieszczeń czy informacji nie zawiązuje się sprawa administracyjna wymagająca jej zakończenia w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu wystąpienie takie przybiera postać wniosku, o którym mowa w art. 241 k.p.a., a jego niezałatwwienie otwiera posłowi drogę do uruchomienia postępowania skargowego w trybie art. 237 § 2 k.p.a. Ewentualnie w przypadku braku odpowiedzi na wniosek posła mogą też mieć zastosowanie odrębne zasady odpowiedzialności służbowej lub dyscyplinarnej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1131/17, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa 106/14, wyrok NSA z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2911/18; dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe prowadzi do konkluzji, że w sprawie udostępnienia informacji na żądanie posła, którego podstawę stanowią przepisy art. 16 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy, sąd administracyjny nie jest właściwy do kontroli legalności działań podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w tym trybie. W szczególności kontrola sądowoadministracyjne nie jest tu przewidziana na podstawie przepisów szczególnych. Tym samym skarga na bezczynność organu w tym zakresie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.. W niniejszej sprawie należy również zauważyć, że wniosek z dnia 20 sierpnia 2020 r., na który wskazuje skarżący zarzucając Dyrektorowi OCRG bezczynność w jego rozpoznaniu, nie został przez skarżącego podpisany. Nie można tym samym uznać, że został złożony przez skarżącego. O ile bowiem skarżący został w nim oznaczony jako wnioskodawca, to jednak z przedłożonych dokumentów nie wynika aby drugi z wnioskodawców, który wniosek podpisał – posłanka K. C., działała również w jego imieniu. W konsekwencji, w ocenie Sądu, skarga wniesiona w niniejszej sprawie ma charakter skargi powszechnej, której przedmiotem w myśl art. 227 k.p.a. może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwienie spraw. Skarga taka nie mieści się jednak w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Podlega ona rozpoznaniu przez właściwy organ określony stosownie do art. 229 k.p.a. Z przedstawionych powyżej względów, stwierdzając w niniejszej sprawie brak dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono o odrzuceniu skargi.