IV SAB/Wa 106/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. K. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Obrony Narodowej postępowania w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie posłowi informacji postanawia odrzucić skargę. T. K. w piśmie z dnia 8 stycznia 2014 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przewlekłe prowadzenie przez Ministra Obrony Narodowej postępowania w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 21 listopada 2013 r. skierowany do organu administracji na podstawie art. 19 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora, w którym zwrócił się o przekazanie listy gości spoza służb specjalnych, uczestniczących w obchodach święta Służby Kontrwywiadu Wojskowego w ośrodku tej służby w M. w czerwcu 2013 r. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 8, 12, 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i wniósł o: 1. zobowiązanie Ministra Obrony Narodowej do udzielenia pełnej i wyczerpującej odpowiedzi na wniosek z dnia 21 listopada 2013 r., tj. przekazania skarżącemu jawnej listy gości spoza służb specjalnych, którzy uczestniczyli w obchodach święta Służby Kontrwywiadu Wojskowego w ośrodku tej służby w M., 2. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 10.000 zł, 4. zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz według norm przepisanych. Minister Obrony Narodowej wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa, zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych przez ustawodawcę w sposób pozytywny. Zgodnie bowiem z art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne. Ustrój i właściwość sądów i postępowanie przed nimi określają ustawy (art. 176 ust. 2). Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184). Ostatnią z powołanych norm konstytucyjnych ustawodawca rozwinął w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Zasadę pozytywnego określenia właściwości sądów administracyjnych konkretyzują w głównej mierze przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa. W pierwszej kolejności należy powołać art. 3 § 1 i 2 ppsa stanowiący, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a Z kolei zgodnie z art. 3 § 3 ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Pozytywne określenie właściwości oznacza, że dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego tylko na prawne formy działania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-8 ppsa oraz w sytuacjach przewidzianych przez ustawy szczególne, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 ppsa. A contrario skarga na inne formy działania jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 lub 6 ppsa, oczywiście ze szczególnym uwzględnieniem prawa do sądu gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz powołanej już zasady domniemania właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji). Z treści art. 3 § 2 pkt 8 ppsa jednoznacznie wynika, że sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyłącznie w zakresie postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem: decyzji administracyjnych, postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty oraz postanowień w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, jak również pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, bądź też wydaniem innych aktów lub podjęciem czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wskazano, T. K. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił przewlekłe prowadzenie przez Ministra Obrony Narodowej postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego złożonego z powołaniem się na art. 19 i art. 20 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2011 r. Nr 7, poz. 29 ze zm.), dalej powoływanej również jako wmpis, o przekazanie listy gości spoza służb specjalnych, którzy uczestniczyli w obchodach święta Służby Kontrwywiadu Wojskowego w ośrodku tej służby w M. w czerwcu 2013 r. Zgodnie z art. 19 ust. 1 wmpis w wykonywaniu mandatu poseł lub senator ma prawo, jeżeli nie narusza dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, a także spółek z udziałem Skarbu Państwa oraz zakładów i przedsiębiorstw państwowych i samorządowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Z kolei stosownie do treści art. 20 ust. 1 wmpis poseł lub senator ma prawo podjąć - w wykonywaniu swoich obowiązków poselskich lub senatorskich - interwencję w organie administracji rządowej i samorządu terytorialnego, zakładzie lub przedsiębiorstwie państwowym oraz organizacji społecznej, a także w jednostkach gospodarki niepaństwowej dla załatwienia sprawy, którą wnosi we własnym imieniu albo w imieniu wyborcy lub wyborców, jak również zaznajamiać się z tokiem jej rozpatrywania. Wedle art. 20 ust. 2 wmpis organy i jednostki, wymienione w ust. 1, wobec których poseł lub senator podjął interwencję, są obowiązane najpóźniej w ciągu czternastu dni powiadomić posła lub senatora o stanie rozpatrywania sprawy i w terminie uzgodnionym z posłem lub senatorem ostatecznie ją załatwić. Ani ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora, ani żaden inny przepis powszechnie obowiązującego prawa nie przewiduje działania podmiotów wymienionych w art. 19 i art. 20 wmpis - w zakresie wykonywania obowiązków nałożonych tymi przepisami - w prawnej formie decyzji administracyjnej. Działania podejmowane na podstawie tych przepisów przez posła (senatora) wykonującego swój mandat oraz przez zobowiązane podmioty nie podlegają zatem rygorom postępowania administracyjnego, określonym w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Sprawy, których przedmiotem jest realizacja uprawnień posłów (senatorów) wynikających z tych przepisów i odpowiadających im obowiązków wskazanych tam podmiotów, nie są zatem sprawami administracyjnymi w rozumieniu art. 1 Kodeku postępowania administracyjnego. Działania podejmowane w tym trybie nie są podejmowane również w formie postanowienia, które jest drugą - obok decyzji - procesową formą aktu administracyjnego indywidualnego, podejmowaną w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym, różniącą się od decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia. W tej sytuacji rozważyć należało, czy wykonywanie przez podmioty wymienione w art. 19 i 20 wmpis obowiązków wobec posła lub senatora następuje w formie aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalone jest stanowisko, że akty lub czynności, o których mowa we wskazanym przepisie: 1. mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji administracyjnej lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa; 2. są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa; 3. muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; 4. dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13. ONSAiWSA 2014/1/2; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II GSK 265/07 i z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1420/06; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt II GSK 238/07 i z dnia 16 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1364/07 - dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 31-32). Odnosząc powyższe kryteria prawnej kwalifikacji określonych działań administracji publicznej jako aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, należy stwierdzić, że realizacja uprawnień posłów i senatorów przysługujących im na mocy art. 19 i 20 wmpis oraz odpowiadających im obowiązków podmiotów wymienionych w tych przepisach, nie następuje w formie aktów lub czynności, podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Z powołanych wyżej przepisów wskazanej ustawy jednoznacznie bowiem wynika, że poseł (senator), korzystając z wymienionych tam uprawnień, działa "w wykonywaniu mandatu", tudzież "w wykonywaniu swych obowiązków poselskich lub senatorskich". T. K., powołując się na art. 19 i 20 wmpis, nie wystąpił więc do Ministra Obrony Narodowej o udostępnienie informacji w imieniu własnym, jako indywidualny podmiot praw i obowiązków, wobec którego wymienionemu organowi administracji przysługiwałoby prawo (a zarazem spoczywałby na nim obowiązek) władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o żądaniu udostępnienia informacji i materiałów. Skarżący wystąpił do organu administracji rządowej, korzystając z uprawnień przysługujących mu jako przedstawicielowi władzy ustawodawczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie jest zatem uprawniony do kontroli legalności działań podejmowanych przez Ministra Obrony Narodowej, jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, czy też przekazania materiałów posłowi T. K. w trybie ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora. W konsekwencji niedopuszczalna jest także skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w tym zakresie. Kontrola sądowoadministracyjne nie jest tu również przewidziana na podstawie przepisów szczególnych. Należy zauważyć, że obowiązki wynikające z art. 19 i 20 wmpis są częścią szerszego obowiązku, wynikającego z art. 24 ust. 2 tej ustawy, wyrażającego się w zasadzie udzielania posłom wszechstronnej pomocy w wykonywaniu funkcji poselskich. Jeżeli w ocenie posła podmiot, do którego zwrócił się on o udzielenie pomocy, nie wywiązuje się właściwie z tego obowiązku, to poseł powinien podjąć próbę skorzystania z instrumentów prawnych przewidzianych w wmpis. Jeżeli np. nie otrzymuje od organu administracji rządowej oczekiwanych informacji, czy materiałów (art. 19 ust. 1 wmpis), może w tej sprawie podjąć interwencję (art. 20 ust. 2 wmpis), a także wystąpić o spotkanie z kierownikiem organu w celu udzielenia informacji i wyjaśnień (art. 20 ust. 3 wmpis). Jeżeli i te działania nie przyniosą oczekiwanego rezultatu, może również zwrócić się do Marszałka Sejmu o pomoc w wyegzekwowaniu obowiązków spoczywających na organie administracji rządowej wobec posła w związku z wykonywaniem jego mandatu (art. 46 ust. 1 wmpis w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 12 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej). Z przedstawionych powyżej względów nie jest jednak w tym zakresie dopuszczalna kontrola sądowoadministracyjna. W tym stanie rzeczy Sąd uznał skargę T. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Obrony Narodowej za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.