II SAB/Op 61/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie WSA Teresa Cisyk WSA Ewa Janowska Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi ze skargi S. P., B. P. i K. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim do wydania aktu rozstrzygającego wniosek K. P. z dnia 23 sierpnia 2012 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, 2) stwierdza, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim na rzecz skarżącego K. P. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4) oddala skargę B. P. i S. P. Przedmiotem skargi wniesionej przez B. i S. - małżonków P. oraz K. P. była bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim dalej też PINB, w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego, opartego na murze granicznym pomiędzy działkami nr A i nr B w [...]. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. Wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2010 r. K. P. zwrócił się do PINB o wydanie właścicielowi działek nr A i nr C nakazu rozbiórki zadaszonego budynku opartego na granicznym murze pomiędzy działkami nr B i nr A oraz przywrócenie tego muru do stanu pierwotnego. Po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, decyzją nr [...] z dnia 30 maja 2011 r. organ I instancji działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zwanej dalej też ustawą, nakazał M. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego położonego w [...] przy ul. [...] Podczas oględzin w dniu 28 marca 2012 r. organ stwierdził wykonanie przez inwestora obowiązku rozbiórki. Pismem z dnia 11 sierpnia 2011 r. skierowanym do PINB S. P. wniósł "o zobowiązanie właściciela działki nr A do naprawy, uszkodzonego w wyniku rozbiórki, muru granicznego w terminie 2 miesięcy poprzez przywrócenie do stanu sprzed samowoli budowlanej". Organ pismem z 6 sierpnia 2012 r. poinformował stronę, że ogrodzenia pomiędzy posesjami sąsiedzkimi do wysokości 2,20 m nie podlegają reglamentacji ustawy Prawo budowlane, natomiast zły stan techniczny uszkodzonego muru zobligował go do wszczęcia postępowania w trybie utrzymania i użytkowania obiektu, po czym pismem z dnia 22 sierpnia 2012 r. PINB wezwał stronę do przedłożenia do wglądu dokumentów związanych z własnością muru granicznego. W dniu 23 sierpnia 2012 r. K. P. wniósł podanie o wznowienie postępowania w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego, uzasadniając je nie niezawiadomieniem o końcowej kontroli i zakończeniem sprawy bez jego udziału. PINB pismem z dnia 10 września 2012 r. poinformował K. P., że nie może wznowić postępowania ponieważ w sprawie została wydana decyzja, nakazująca rozbiórkę budynku gospodarczego, od której strona się nie odwołała, a kontrolą objęto jedynie sprawdzenie wykonania przez inwestora obowiązku nałożonego decyzją z dnia 30 maja 2011 r. Na powyższe pismo w dniu 22 września 2012 r. K. P., reprezentowany przez pełnomocnika S. P., wniósł zażalenie do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej też OWINB) podnosząc, że podanie o wznowienie postępowania organ winien zakończyć wydaniem postanowienia w trybie art. 149 § 3 K.p.a. a nie zwykłym pismem. W wyniku rozpoznania zażalenia, postanowieniem z dnia 11 października 2012 r., Nr [...], OWINB "wyznaczył organowi I instancji 14- dniowy termin na zakończenie postępowania wstępnego poprzez załatwienie sprawy zgodnie z art. 149 K.p.a." W uzasadnieniu organ odwoławczy omówił przebieg dotychczasowego postępowania, po czym wskazał, że PINB od dnia otrzymania wniosku strony o wznowienie postępowania tj. od dnia 23 sierpnia 2012 r. nie zakończył tej sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 K.p.a. Pismem z dnia 18 listopada 2012 r. B. i S. małż. P. oraz K. P. wnieśli skargę do WSA w Opolu na bezczynność PINB, zrzucając organowi I instancji naruszenie art.8, art.12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wnieśli o zobowiązanie organu do wydania aktu administracyjnego "wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej na działkach nr A i nr C w [...]." W uzasadnieniu skargi podali, że do dnia wniesienia skargi organ I instancji nie wydał stosownego aktu. Dodali, że organ pierwszej instancji prowadzi też sprawę samowoli budowlanej na przyległej działce nr D stanowiącej drogę dojazdową do działki nr E, a której część została zajęta przez sprawcę samowoli budowlanej tj. właściciela działki A. W odpowiedzi na skargę organ pierwszoinstancyjny wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ opisał przebieg innego postępowania nadzorczego prowadzonego przez ten organ pod nr [...], dotyczącego przebudowy części budynku usługowego. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 r., wezwano PINB do uzupełnienia akt administracyjnych dotyczących wszystkich postępowań nadzorczych prowadzonych wobec inwestycji realizowanych na działkach nr A i C w [...]. W odpowiedzi organ przesłał akta sprawy nr [...] w sprawie wybudowanego budynku gospodarczego w [...]. Pismem procesowym z dnia 11 kwietnia 2013 r. skarżący przedstawili mapy dotyczące zmian dokonanych na działce nr A od 2000 r. Na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. ujawniono znane Sądowi z urzędu akta spraw o sygn. akt II SAB/Op 19/12 i II SA/Op 79/13 wraz z załączonymi do tych ostatnich aktami administracyjnymi tj. wypisem z rejestru gruntów dotyczące nieruchomości położonych w [...] stanowiących własność K. P., M. K., B. P., S. P. oraz Gminy Strzelce Opolskie, Powiatu Strzeleckiego i Województwa Opolskiego. Wynikało z nich, że wyłącznym właścicielem działki nr B w [...] jest K. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Na początku, w związku z zakresem kognicji Sądu, należy też zastrzec, że niniejsze postępowanie sądowe i rozstrzygnięcie dotyczy tylko jednej sprawy administracyjnej, a mianowicie bezczynności organu I instancji w zakresie złożonego przez K. P. podania o wznowienie postępowania administracyjnego co do budynku gospodarczego zakończonego decyzją ostateczną PINB nr [...] z 30 maja 2011 r. Z niejednoznacznych w treści pism skarżących B. i S. (małż.) P. załączonych do niniejszej sprawy wynikają zarzuty dotyczące innych obiektów budowlanych lub budowli na działkach A, C, D. Sądowi z urzędu jest wiadomo, że skarżący wnieśli i toczą jednocześnie inne sprawy sądowe np. II SAB/Op 19/12, II SA/Op 79/13, II SA/Op 148/13, II SA/Op 169/13, II SAB/Op 4/13, II SAB/Op 12/13 i II SAB/Op 21/13. Jeżeli wymienione sprawy w ocenie skarżących B. i S. P., nie obejmują skargi i zarzutów z dwóch pism datowanych 18 listopada 2012 r. mogą domagać się wyłączenia z niniejszego postępowania sądowego kolejnej sprawy, ale muszą jednoznacznie określić jej przedmiot oraz spełnić inne wymogi formalne z art. 57 § 1 P.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy odbywa się na zasadach określonych w art. 149 P.p.s.a. Zgodnie art. 149 P.p.s.a Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku, o którym mowa w § 1, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62 - 63). Dla dopuszczalności i zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd nie może określić w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa w postępowaniu administracyjnym, w którym organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania decyzji albo postanowienia określonej treści zastępując organ w orzekaniu. Także sama kontrola czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej w konkretnej sprawie obejmuje jedynie ich kierunek wyznaczony przez przedmiot postępowania, zaś winna odbywać się bez ingerencji w kwestie związane bezpośrednio z merytorycznym rozstrzyganiem. Odnotować również należy, że postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest na zasadzie skargowości, zatem przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, sądy administracyjne obowiązane są do zbadania legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego skargę. Określając krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi, ustawodawca nie przewidział bowiem podejmowania z urzędu przez sądy administracyjne kontroli legalności działalności administracji publicznej. W myśl zasady skargowości, postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte jedynie na żądanie uprawnionego podmiotu. Zgodnie z art. 50 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również podmiot, któremu ustawy szczególne przyznają prawo do wniesienia skargi. W myśl wskazanego przepisu, uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przyznane zostało, po pierwsze, podmiotom posiadającym własny, konkretny interes prawny, po drugie, podmiotom działającym w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Ponadto skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Dokonując oceny dopuszczalności skargi wniesionej przez skarżących Sąd orzekł o oddaleniu skargi B. i S. P., uznając jednocześnie, że skarga K. P. spełniająca m.in. wymogi z art. 52 § 2 P.p.s.a.i art. 53 § 1 P.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie, nie budzi wątpliwości okoliczność wyczerpania przez skarżącego, przed wniesieniem skargi, trybu przedsądowego. K. P. wniósł zażalenie z art. 37 § 1 K.p.a. W wyniku rozpoznania zażalenia organ odwoławczy- Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, postanowieniem z dnia 11 października 2012 r., nr [...] zobowiązał organ pierwszoinstancyjny do załatwienia wniosku K. P. w przedmiocie wznowienia postępowania, zgodnie z art. 149 K.p.a. Z treści art. 149 K.p.a. wynika, że wniosek o wznowienie postępowania może zostać załatwiony w dwojaki sposób - organ może odmówić wznowienia postępowania postanowieniem, o którym mowa w § 3 art. 149, albo wznowić je postanowieniem (art. 149 § 1 K.p.a.). Czynności organu po złożeniu wniosku o wznowienie mają, zatem na celu zbadanie, czy istnieją podstawy do wydania postanowienia o wznowieniu, czy też istnieją przeszkody, które uniemożliwiają wznowienie i w konsekwencji powodują podjęcie rozstrzygnięcia odmawiającego wznowienia. Przy czym na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania przysługuje stronie zażalenie (§ 4 art. 149 K.p.a.). Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, iż w zakresie żądania wznowienia postępowania, organ pozostaje w bezczynności, gdyż nie rozpoznał sprawy zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, ani też nie wydał w tym zakresie rozstrzygnięcia w formie postanowienia. Z analizy pisma, jakie organ przesłał skarżącemu wynika, że nie jest ono postanowieniem wznawiającym postępowanie, jak również odmawiającym wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 149 K.p.a. Mając zatem na względzie treść art. 149 ust. 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o wznowienie postępowania poprzez wydanie stosowanego aktu zgodnie z art. 149 K.p.a., Sąd zobowiązał organ ten do wydania aktu rozstrzygającego wniosek K. P. z dnia 23 sierpnia 2012 r. Jednocześnie, biorąc pod uwagę fakt, że organ pierwszoinstancyjny nie pozostawał zupełnie bierny w sprawie, skoro pismem z dnia 10 września 2012 r. poinformował skarżącego o braku podstaw do wznowienia postępowania, to Sąd stwierdził, że bezczynność organu w zakresie wskazanym w wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek skarżącego nie pozostawał bez odpowiedzi, a organ pozostawał w przekonaniu, że załatwił podanie. W ocenie Sądu, do rażącego naruszenia prawa w sytuacji bezczynności organu doszłoby, gdyby wniosek skarżącego pozostawał bez odpowiedzi w jakiejkolwiek formie albo ustosunkowywanie się do wniosku i pism skarżącego byłoby przewlekane ponad terminy przewidziane w ustawie. W konsekwencji, brak też podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 i art. 154 § 6 P.p.s.a. Oddalenie skargi B. i S. P. nastąpiło z uwagi na brak interesu prawnego skarżących. Jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych sądowi oboje nie są właścicielami ani współwłaścicielami działki nr B, której dotyczyło postępowanie prowadzone przez PINB w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego opartego na murze granicznym pomiędzy działkami nr A i nr B. Okoliczność tę potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy wypisy z rejestru gruntów a także mapy geodezyjne. Właścicielem tej działki jest K. P., który wystąpił z wnioskiem o rozbiórkę spornego budynku gospodarczego, złożył podanie o wznowienie postępowania, jak również wniósł zażalenie do organu nadrzędnego na niezałatwienie sprawy przez organ I instancji zgodnie z jego żądaniem. W postępowaniu tym nie uczestniczyli natomiast B. i S. P. W ocenie Sądu, skarżący B. i S. P., w tym postępowaniu legitymują się wyłącznie interesem faktycznym, jako bezpośrednio zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej na korzyść syna. Jeżeli zatem oboje nie mają w złożeniu skargi interesu prawnego, rozumianego jako istnienie związku między sferą ich indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżoną bezczynnością dotyczącą prowadzonego przez organ pierwszoinstancyjny postępowania w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego, to skarga ich podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 149 § 1 i art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.