II SAB/Op 62/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w [...] na bezczynność Starosty Namysłowskiego w przedmiocie podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w celu usunięcia odpadów postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 12 czerwca 2018 r. A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w [...] (zwana dalej "skarżącą" lub "Spółką"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Starosty Namysłowskiego, polegającą na niepodjęciu żadnych czynności zmierzających do zastępczego wykonania środków egzekucyjnych w stosunku do B Sp. z o.o., która uchyla się od wykonania obowiązku usunięcia odpadów z nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], składającej się z działek o numerach: a, b i c. Skarżąca wskazała, że bierność Starosty Namysłowskiego zmusiła ją do złożenia skargi na jego czynność w trybie art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2018 r. uznało skargę za uzasadnioną, jednak ze względu na brak kompetencji nie mogło "przymusić" Starosty Nyskiego do podjęcia działań zmierzających do wyegzekwowania określonego postępowania. Odpowiadając na skargę, Starosta Namysłowski wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w dniu 5 października 2016 r. wystosował do Spółki B upomnienie, żądając wykonania obowiązku usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności na koszt własny, w związku z ostatecznością decyzji z dnia 5 grudnia 2013 r., nr [...]. Później - postanowieniem z dnia 28 listopada 2016 r. - nałożył na tę spółkę grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku i w dniu 16 stycznia 2017 r. przekazał je wraz z tytułem wykonawczym do organu egzekucyjnego. Następnie pismem z dnia 18 grudnia 2017 r. organ zwrócił się do organu egzekucyjnego w sprawie informacji na temat sprawy. Pismem z dnia 5 lutego 2018 r. organ ponownie wystosował pismo do Urzędu Skarbowego w [...], prosząc o wskazanie etapu postępowania, a potem w dniu 7 maja 2018 r. wysłał wymagane dokumenty do organu egzekucyjnego, w tym tytuł wykonawczy. Organ stwierdził, opisując przebieg podjętych działań, że nie pozostaje w zarzucanej bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Na wstępie wskazać należy, że przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi. W tym zakresie ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a. Przypomnienia wymaga, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą na bezczynność organu, wyrażającą się w braku podjęcia przez ten organ, będący wierzycielem, czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w celu usunięcia odpadów. Zdaniem Sądu, tak zakreślony przedmiot sprawy powoduje, że brak jest podstaw do jej zaliczenia do katalogu bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania określonego w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., które można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 3 § 2a P.p.s.a.), oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, stosując środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.), a także rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 P.p.s.a.). Z kolei art. 5 P.p.s.a. określa katalog spraw, w których właściwość sądów administracyjnych została wyłączona. Z przytoczonych regulacji wynika, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje wówczas, gdy organ zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę administracyjną w jednej z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. form, a także gdy organ zobowiązany jest dokonać innej niż określone w pkt 1-3 § 2 art. 3 P.p.s.a. czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej, albo postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy tychże ustaw. Wobec powyższego należy przede wszystkim stwierdzić, że przepisy P.p.s.a. przewidują skargę na bezczynność, jednak - mając na uwadze przedmiot skargi - trzeba uwzględnić i to, że ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (na dzień składania skargi - Dz. U. z 2017 r. poz. 1201, z późn. zm.; obecnie - Dz. U. z 2018 r. poz. 1314, z późn. zm.), zwana dalej "u.p.e.a.", posiada własne rozwiązania prawne regulujące kwestie bezczynności wierzyciela (w niniejszym przypadku jednocześnie organu egzekucyjnego). Zgodnie bowiem z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Natomiast wedle art. 6 § 1a u.p.e.a., na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Skarga ta powinna być rozpatrzona w drodze postanowienia przez organ wyższego stopnia, a w sytuacji jej oddalenia, zainteresowanemu przysługuje zażalenie, zaś w dalszej kolejności, gdy organ drugiej instancji nie uwzględni zażalenia, może się ono stać przedmiotem kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a.). Wyjaśnić jeszcze trzeba, że skargę na bezczynność wierzyciela rozpoznaje i rozstrzyga postanowieniem organ wyższego stopnia w stosunku do wierzyciela, a nie do organu egzekucyjnego. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że z uwagi na szczególny charakter art. 6 § 1a u.p.e.a., który wyłącza możliwość wniesienia skargi na ogólnych zasadach (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.), niedopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność wierzyciela, polegającą na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec niewykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1018/14, a także postanowienia: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 235/13; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 5/14, wszystkie powołane orzeczenia są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach sprawy skarga na bezczynność Starosty Namysłowskiego w przedmiocie podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w celu usunięcia odpadów nie należy zatem do właściwości sądów administracyjnych. W świetle poczynionych wyżej rozważań trzeba wskazać, że w myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 6 § 1a u.p.e.a. droga sądowoadministracyjna w przedmiocie skargi na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych jest dopuszczalna wyłącznie w sytuacji, gdy organ wyższego stopnia postanowieniem oddalił skargę, a organ drugiej instancji nie uwzględnił zażalenia na to postanowienie. Zaskarżeniu wówczas podlega postanowienie organu, który rozpatrywał zażalenie. Poza tym podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a u.p.e.a. służy skarga na bezczynność w przypadku nierozpoznania skargi przez organ wyższego stopnia bądź nierozpoznania zażalenia na postanowienie o odmowie uwzględnienia skargi. W sytuacji natomiast, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - skarga złożona w trybie art. 6 § 1a ustawy u.p.e.a. do organu wyższego stopnia nad wierzycielem, tj. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu została uwzględniona postanowieniem tego organu z dnia 25 kwietnia 2018 r., czyli skarga na bezczynność została uwzględniona przez organ wyższego stopnia, skarga do sądu administracyjnego na bezczynność wierzyciela jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Z tych wszystkich względów Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.