II SAB/Op 67/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2012r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu Prudnickiego na bezczynność Powiatu Głubczyckiego w przedmiocie odmowy zawarcia porozumienia w sprawie umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej postanawia: odrzucić skargę. Działający w imieniu Powiatu Prudnickiego, Starosta i Wicestarosta Prudnicki, wnieśli pismem z dnia 16 listopada 2011r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, na bezczynność Zarządu Powiatu w Głubczycach, polegającą na odmowie dokonania czynności zawarcia porozumienia w sprawie umieszczenia dziecka - A. L. w placówce opiekuńczo – wychowawczej w [...] i zobowiązania się do ponoszenia wydatków z tym związanych, za okres od dnia 8 czerwca 2005r. do dnia 31 marca 2007r. Obowiązek powyższy, w ocenie skarżącego, wynika z treści art. 86 ust. 4 w związku z art. 86 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), a podstawę żądania i złożenia skargi do sądu administracyjnego, wywiedziono z art. 88 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednocześnie skarżący wniósł o zobowiązanie Zarządu Powiatu w Głubczycach do zawarcia w terminie miesięcznym porozumienia w przedmiotowej sprawie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Przewodniczący Zarządu Powiatu w Głubczycach ograniczył się do stwierdzenia, że odmówiono zawarcia porozumienia w sprawie, ponieważ Powiat Głubczycki nie jest zobowiązany do ponoszenia wydatków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Obowiązkiem sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest zatem zbadanie m.in. legitymacji skarżącego, zachowania terminu wniesienia skargi i spełnienia przez nią warunków formalnych, a przede wszystkim ocena dopuszczalności skargi. W tym ostatnim aspekcie chodzi m.in. o to, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 3 § 2 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Podkreślenia wymaga, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przyjmuje się również, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Tym samym nie każda sprawa dotycząca bezczynności organu administracji publicznej podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. W niniejszej sprawie skarżący, domagał się od organu podjęcia czynności polegającej na zawarciu porozumienia. W treści skargi jako materialnoprawną podstawę żądania wskazano przepisy art. 86 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Zgodnie z ich treścią, w przypadku umieszczenia dziecka w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej na terenie innego powiatu, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed skierowaniem do całodobowej placówki opiekuńczo-wychowawczej ponosi wydatki na jego utrzymanie w wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania dziecka w tej placówce (ust. 3). Powiat prowadzący całodobową placówkę opiekuńczo-wychowawczą oraz powiat na terenie którego funkcjonuje całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza zawiera z powiatem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania przyjętego dziecka przed skierowaniem do całodobowej placówki opiekuńczo-wychowawczej porozumienie w sprawie umieszczenia dziecka i wysokości wydatków (ust. 4). Zgodnie z utrwaloną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym interpretacją przywołanych przepisów ustawy o pomocy społecznej, zawierane porozumienie nie ma charakteru aktu administracyjnego, lecz przybiera formę umowy cywilnej (por. postanowienie NSA z dnia 1 lipca 2010r., sygn. akt I OW 52/10, LEX nr 672942; postanowienie NSA z dnia 18 stycznia 2010r., sygn. akt I OW 181/09, LEX nr 599932; postanowienie NSA z dnia 1 czerwca 2009r., sygn. akt I OW 37/09, LEX nr 563316). Skład orzekający w niniejszej sprawie również podziela przywołany pogląd uznając, iż przedmiotem porozumienia jest w istocie określenie wysokości i sposobu rozliczania kosztów pomiędzy powiatami, związanych z wydatkami na utrzymanie dziecka w placówce. Istota sporu w sprawie sprowadza się do żądania partycypacji w tych kosztach, ale na zasadach określonych przez same strony. Brak jest w tej sytuacji, materialnoprawnej podstawy do wydania przez organ decyzji administracyjnej. Nie mamy zatem do czynienia w tym przypadku ze sprawą administracyjną. Warto także zwrócić uwagę, że sam projekt porozumienia znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy, w § 8 postanowień, odsyła w zakresie w nim nieuregulowanym, do przepisów kodeksu cywilnego. Przeprowadzone rozważania pozwalają na jednoznacznie stwierdzenie, że skarżący nie może domagać się zobowiązania Zarządu Powiatu w Głubczycach w toku postępowania przed sądem administracyjnym. Sąd nie może zobowiązać organu do działania, bowiem nie należy to do właściwości sądu administracyjnego. Skarżący winien więc wystąpić na właściwą drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, gdzie może dochodzić ochrony swoich praw (por. B.Furmanek, artykuł pn. "Porozumienie w sprawie wysokości wydatków na utrzymanie dziecka w rodzinie zastępczej". Teza 1, LEX nr 111205/1). Odnotować także warto, że art. 86 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, będący materialnoprawną podstawą skargi, został uchylony przez art. 218 pkt 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. Nr 149, poz. 887), z dniem 1 stycznia 2012r. Przedmiot uchylonych przepisów znalazł się w Dziale VII ustawy uchylającej, a w szczególności w art. 191 ust. 4 tejże ustawy, w którym uregulowano kwestię zawierania porozumienia miedzy powiatami. Okoliczność powyższa nie daje jednakże podstaw do zmiany oceny Sądu, o braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że sprawa nie podlega jego kognicji i działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.