II SAB/Op 68/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w [...] na bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego Opolskiej Izby Lekarskiej w Opolu w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Okręgowy Sąd Lekarski Opolskiej Izby Lekarskiej w Opolu do wydania aktu lub dokonania czynności, załatwiającej wniosek Stowarzyszenia A w [...] z dnia 18 lutego 2015 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 2) stwierdza, że Okręgowy Sąd Lekarski Opolskiej Izby Lekarskiej w Opolu dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Okręgowego Sądu Lekarskiego Opolskiej Izby Lekarskiej w Opolu na rzecz Stowarzyszenia A w [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stowarzyszenie A z siedzibą w [...] (dalej "Stowarzyszenie") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, zawartą w piśmie z dnia 23 września 2015 r., na bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego Opolskiej Izby Lekarskiej w Opolu, polegającą na nieudostępnieniu Stowarzyszeniu informacji publicznych, których dotyczył wniosek z dnia 18 lutego 2015 r., o terminach i miejscach posiedzeń Okręgowego Sądu Lekarskiego w bieżącym roku kalendarzowym. Skarga wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych: Pismem z dnia 18 lutego 2015 r. Stowarzyszenie wystąpiło do Okręgowego Sądu Lekarskiego Opolskiej Izby Lekarskiej w Opolu o przesłanie pocztą elektroniczną, bądź pocztą tradycyjną, na adres Stowarzyszenia informacji o terminach i miejscach posiedzeń Sądu Lekarskiego w bieżącym roku kalendarzowym. Pismem z dnia 2 marca 2015 r. Przewodniczący Okręgowego Sądu Lekarskiego Opolskiej Izby Lekarskiej w Opolu poinformował Stowarzyszenie "w związku z wnioskiem z dnia 18 lutego 2015 r. w sprawie udostępnienia treści wszystkich orzeczeń Naczelnego Sądu Lekarskiego wydanych w latach 2011-2014", że treść orzeczeń sądów lekarskich nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż do postępowań w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej zastosowanie ma szczególny tryb określony w art. 156 K.p.k. Przytaczając treść art. 5 ust. 1 tej ustawy oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych stwierdził, że regulacje te nie pozwalają na udostępnienie wnioskowanych informacji. We wniesionej skardze Stowarzyszenie, reprezentowane przez pełnomocnika, domagało się zobowiązania Okręgowego Sądu Lekarskiego do prawidłowego rozpoznania wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wywiedziono, że żądane we wniosku informacje spełniają wymagania określone w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast sąd dyscyplinarny jest jednostką organizacyjną, która wykonuje zadania publiczne polegające na sprawowaniu sądownictwa dyscyplinarnego, a co za tym idzie - m.in. decyduje o możliwości wykonywania zawodu zaufania publicznego. Z tego względu jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej i może również pozostawać w stanie bezczynności, jeśli mimo złożenia wniosku informacji nie udostępnia. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Sąd Lekarski Opolskiej Izby Lekarskiej w Opolu wniósł o odrzucenie skargi lub o jej oddalenie. Wyjaśnił, że na wniosek skarżącego Stowarzyszenia z dnia 18 lutego 2015 r. udzielił odpowiedzi pismem z dnia 2 marca 2015 r., wskazując, że do informacji zawartych w aktach postępowania dyscyplinarnego nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Poza tym, zdaniem organu, w sprawie ma zastosowanie wyrok NSA z 5 września 2014 r., sygn. akt OSK 3062/13, w którym stwierdzono, że orzeczenia komisji ds. orzekania o zdarzeniach medycznych nie stanowią informacji publicznej. Ponadto, w odniesieniu do części wniosku dotyczącej o udostępnienie informacji o terminach posiedzeń organ wyjaśnił, że Biuro Okręgowego Sądu Lekarskiego nie prowadzi planu terminów posiedzeń, gdyż terminy są na bieżąco wyznaczane z uwzględnieniem faktu, że orzekający lekarze sprawują swoje funkcje społecznie. Organ wyraził przekonanie, że w tej części nie jest możliwe postawienie Sądowi Lekarskiemu zarzutu bezczynności, skoro żądana informacja nie jest w posiadaniu organu, a w szczególności zaś nie istnieje i dlatego organ jej nie udostępnia. Wywiódł też organ, że prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu organu, a w braku takiej informacji organ nie ma obowiązku zajęcia stanowiska odmawiającego jej udostępnienia, co w całości chroni organ od zarzutu bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Odnotować w tym miejscu przyjdzie, że treść art. 149 P.p.s.a., od dnia 15 sierpnia 2015 r. uległa zmianie - na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Stosownie do art. 2 ustawy zmieniającej, przepisy art. 149 P.p.s.a. w nowym brzmieniu mają zastosowanie do postępowań wszczętych od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. od 15 sierpnia 2015 r. W niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte skargą wniesioną po dniu 15 sierpnia 2015 r., dlatego omawiany przepis znajduje w rozpoznawanej sprawie w swym aktualnym brzmieniu. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., gdyż - zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782, z późn. zm.) - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji, za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy w tym miejscu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej, której organ nie posiada), podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., I OSK 3109/12, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy bezczynności Okręgowego Sądu Lekarskiego Opolskiej Izby Lekarskiej w Opolu, polegającej na nieudostępnieniu skarżącemu Stowarzyszeniu informacji żądanych wnioskiem z dnia 18 lutego 2015 r., o terminach i miejscach posiedzeń Okręgowego Sądu Lekarskiego w bieżącym roku kalendarzowym. W związku z powyższym od razu wskazania wymaga, że organy samorządu zawodowego należą do grupy innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko to, które można uznać za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. W tej kwestii należy wziąć pod uwagę, że z mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2015 r. poz. 651) członkowie izb lekarskich stanowią samorząd zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów. Według art. 3 ust. 1 i 2 tej ustawy jednostkami organizacyjnymi samorządu posiadającymi osobowość prawną są okręgowe izby lekarskie, Wojskowa Izba Lekarska i Naczelna Izba Lekarska, które działają przez organy określone w ustawie. Natomiast stosownie do art. 21 omawianej ustawy, organami okręgowej izby lekarskiej są: okręgowy zjazd lekarzy, okręgowa rada lekarska, okręgowa komisja rewizyjna, okręgowy sąd lekarski oraz okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej. Tym samym, Okręgowy Sąd Lekarski Opolskiej Izby Lekarskiej w Opolu jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Sądu, nie budzi też wątpliwości, że żądana przez skarżące Stowarzyszenie informacja, dotycząca terminów i miejsc posiedzeń Okręgowego Sądu Lekarskiego, stanowi informację publiczną. Wskazuje na to jednoznacznie treść art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, według którego informacją publiczną są m.in. informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. Należy jednak pamiętać, że informacją publiczną nie jest informacja, która dopiero miałaby zostać wytworzona. Nie dotyczy bowiem informacji publicznej wniosek, który obejmuje pytanie o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły. Inaczej jest jednak w przypadku określonych zdarzeń mających nastąpić w przyszłości, które już zaplanowano, tak jak np. zaplanowanych miejsc i terminów posiedzeń organu. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej. Wniosek zainteresowanego rodzi po stronie organu administracji obowiązek udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy ta informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu (por. wyroki: WSA w Warszawie z 3 lipca 2013 r. II SAB/Wa 187/13 oraz WSA w Łodzi z 17 kwietnia 2014 r. sygn. II SAB/Łd 26/14, powołana strona internetowa). Inaczej mówiąc, dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i - co najistotniejsze - nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej (por. wyrok NSA z 10 października 2012 r. I OSK 1499/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pytanie o terminy i miejsca posiedzeń Okręgowego Sądu Lekarskiego jest pytaniem o fakty, a zatem może być przedmiotem skutecznego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek złożony w niniejszej sprawie w dniu 18 lutego 2015 r. dotyczył wprawdzie zdarzeń mających mieć miejsce w przyszłości, ale już wyznaczonych, czyli takich, o których organ miał już wiedzę. Treść wniosku została sformułowana w sposób jednoznaczny, wykluczający możliwość odmiennej interpretacji. Przedstawione żądanie dotyczyło dwóch kwestii: podania wszystkich terminów posiedzeń Okręgowego Sądu Lekarskiego Opolskiej Izby Lekarskiej w 2015 r., które w chwili rozpoznawania wniosku były wyznaczone oraz wskazania miejsc odbywania posiedzeń tegoż Sądu w 2015 r. Tym samym obowiązkiem organu było udostępnienie informacji żądanej we wniosku, o ile oczywiście nie wystąpiły wskazane w ustawie okoliczności wyłączające możliwość jej udostępnienia. Ponadto zaznaczyć należy, że jeśli faktycznie w momencie składania wniosku organ nie znał terminu przyszłych posiedzeń, to jego obowiązkiem było poinformowanie Stowarzyszenia o braku wyznaczenia takich posiedzeń. W okolicznościach niniejszej sprawy taka odpowiedź stanowiłaby informację publiczną. To samo dotyczy informacji odnośnie miejsc odbywania posiedzeń Okręgowego Sądu Lekarskiego Opolskiej Izby Lekarskiej w 2015 r. Reasumując, w związku z tym, że żądane informacje stanowiły informację publiczną, obowiązkiem organu było ich udostępnienie w formie wskazanej we wniosku. Natomiast wobec braku zaplanowanych posiedzeń, rolą dysponenta informacji było udzielenie informacji o braku wyznaczenia terminów posiedzeń. Na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z ust. 2 komentowanego przepisu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skarżące Stowarzyszenie wysłało przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 18 lutego 2015 r., zatem podstawowy, czternastodniowy termin do udzielenia żądanej informacji, wynikający z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, upływał z dniem 4 marca 2015 r. Wprawdzie z akt sprawy wynika, że organ pismem z dnia 2 marca 2015 r. udzielił skarżącemu Stowarzyszeniu odpowiedzi na wniosek z dnia 18 lutego 2015 r., jednak wobec przedstawionych wyżej wywodów dotyczących pojęcia informacji publicznej oraz organów zobowiązanych do jej udzielenia, w ocenie Sądu, nie można uznać, że doszło do jej udzielenia tymże pismem, stwierdzającym przy tym, że treść orzeczeń sądów lekarskich nie stanowi informacji publicznej. Pismo to odnosiło się do innego wniosku Stowarzyszenia, złożonego również w dniu 18 lutego 2015 r. Oznacza to, że w dacie wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność, co miało miejsce we wrześniu 2015 r., organ pozostawał w zarzucanej bezczynności - rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie - w załatwieniu wniosku skarżącego Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto, za udzielenie odpowiedzi na wniosek nie można również uznać informacji zawartej w odpowiedzi na skargę z dnia 6 listopada 2015 r., o nieprowadzeniu planu terminów posiedzeń i wyznaczaniu ich na bieżąco. Odpowiedź na skargę jest bowiem pismem procesowym skierowanym do Sądu i stanowi przejaw wykonania przez organ wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązku o charakterze procesowym w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Poza tym, jak wywiedziono już wyżej, informacja powinna być aktualna na dzień udzielenia odpowiedzi na wniosek i powinna obejmować wszystkie kwestie zawarte we wniosku. Tymczasem w odpowiedzi na skargę organ ustosunkował się jedynie do części wniosku dotyczącej terminów posiedzeń Okręgowego Sądu Lekarskiego Opolskiej Izby Lekarskiej w Opolu, pomijając kwestię miejsca odbywania tych posiedzeń. Z przedstawionych względów za zasadny należało uznać postawiony w skardze zarzut bezczynności. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w bezczynności organu rażącego naruszenia prawa. Jak wynika jednoznacznie z treści odpowiedzi na skargę, bezczynność organu wynikała bowiem z błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, sprowadzającej się do wadliwego przyjęcia, że żądana informacja o terminach posiedzeń jest informacją nieistniejącą. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, zobowiązując Okręgowy Sąd Lekarski Opolskiej Izby Lekarskiej w Opolu do załatwienia wniosku skarżącego Stowarzyszenia w zakreślonym terminie, stwierdzając w trzecim punkcie wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono na wniosek skarżącego w oparciu o przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.