II SAB/Łd 26/14

Dnia 17 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi P.P.H.U. "A" Sp. j. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. LS W dniu 6 lutego 2014 r. S. P. reprezentujący P.P.H.U. A Spółka jawna, J. W., S. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, domagając się: 1) zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) zobowiązania w/w organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, 3) zasądzenia kosztów postępowania. W motywach skargi wskazano, że pismem z dnia 23 grudnia 2013 r. nadanym w placówce poczty polskiej strona zwróciła się z wnioskiem o udzielenie informacji na jakim etapie jest postępowanie dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...], udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku produkcyjno-magazynowego z zapleczem socjalno-biurowym, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. B 15 w K., dz. nr ewid. 62/5 obręb [...]. Przedmiotowy wniosek zawierał również żądanie udostępnienia dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. udostępnienie informacji w zakresie kserokopii protokołu obowiązkowej kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego w tym przypadku PINB w Z. oraz wszelkich dokumentów wytworzonych przez organ w czasie trwania postępowania wznowieniowego tj. wszelkich wezwań, notatek służbowych, zeznań świadków oraz rozstrzygnięć. Zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru w/w wniosku (dzień 27 grudnia 2013 r.) ustawowy termin 14 dni już dawno upłynął dając podstawę do stwierdzenia bezczynności organu. Do dnia złożenia niniejszej skargi organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał stosownej decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odpowiadając na skargę PINB w Z. wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] nr [...], wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...], którą udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku produkcyjno-magazynowego z zapleczem socjalno-biurowym, zlokalizowanego w K. przy ul. B 15 (działka nr ewid. 62/5) i wyznaczył Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do przeprowadzenia wznowionego postępowania. Postanowienie wraz z aktami sprawy (3 segregatory) zostały doręczone przez pracowników [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Budowlanego w Ł. do siedziby PINB w Z. w dniu 13 grudnia 2013 r. (dowód: prezentata na postanowieniu, potwierdzenie zwrotne w aktach [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego). W związku z postanowieniem [...]WINB w dniu 17 grudnia 2013 r. do tutejszego organu wpłynęło pismo C Sp. z o.o. informujące o nieobecności jej prezesa od 19 grudnia 2013 r. do 7 stycznia 2014 r. W dniu 27 grudnia 2013 r. wpłynęło do PINB w Z. pismo Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego A Sp.j., J. W. S. P. (wnioskodawcy wznowienia w/w postępowania administracyjnego) z prośbą o udzielenie informacji na jakim etapie znajduje się wniosek w zakresie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją PINB w P. z dnia [...] oraz o udostępnienie kserokopii protokołu obowiązkowej kontroli przeprowadzonej przez tutejszy organ i wszelkich dokumentów wytworzonych przez organ w czasie trwania postępowania wznowieniowego tj. wszelkich wezwań, notatek służbowych. Jak wskazano powyższe jest niezbędne w związku z faktem podejrzenia popełnienia przestępstwa przez inwestora C Sp. z o.o., poprzez fałszowanie m.in. dokumentów odbiorowych nieprawdziwych atestów, certyfikatów, ukrywanie innych istotnych odstępstw od pierwotnej dokumentacji projektowej, a zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej. Wobec takich zarzutów organ wystosował do P.P.H.U. A pismo z dnia 2 stycznia 2014 r. o przedłożenie organowi wszelkich dowodów mogących mieć znaczenie w sprawie w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego pisma. Równocześnie organ poinformował, że obecnie prowadzone jest postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a. W uzupełnieniu, po zapoznaniu się z otrzymanymi dokumentami, organ uznał za właściwe o przeprowadzeniu kontroli przedmiotowego obiektu. W tym samym dniu to jest 2 stycznia 2014 r. PINB wysłał zawiadomienie do inwestora - C Sp. z o.o., że w dniu 14 stycznia 2014 o godz. 10 zostanie przeprowadzona kontrola budynku produkcyjno-magazynowego z zapleczem socjalno- biurowym wzniesionego w K. przy ul. B 15. W dniu 17 stycznia 2014 r. organ otrzymał pismo strony skarżącej z dnia 13 stycznia 2014 r., które stanowi odpowiedź na zawarte w piśmie z dnia 2 stycznia 2014 r. wezwanie do przedłożenia wszelkich dowodów wobec zarzutów formułowanych przez skarżących dotyczących nieprawidłowości w realizacji budowy przedmiotowego obiektu. W dniu [...] została wydana decyzja nr [...] odmawiająca uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...]. Przy piśmie z dnia 4 lutego 2014 r. PINB przesłał skarżącej Spółce zanonimizowane: kopię decyzji i kopię protokołu przeprowadzonej kontroli, które strona otrzymała w dniu 10 lutego 2014 r. Wobec powyższego PINB stwierdził, że nie był bezczynny ponieważ do momentu wydania decyzji prowadził korespondencję, w której informował na bieżąco o podejmowanych czynnościach oraz udzielał odpowiedzi w takim zakresie w jakim dysponował danymi pozwalającymi na jej udzielenie. Pismami z dnia 17 lutego 2014 r. i 2 kwietnia 2014 r. skarżący podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. Dodał przy tym, że przekazany przez PINB "jakiś szkic" nie stanowi dokumentu, który rozstrzyga sprawę co do istoty. Brak na nim pieczątki organu jak również pieczątki osoby wydającej rozstrzygnięcie. Zdaniem strony skarżącej PINB nie przekazał całości zgromadzonego w sprawie materiału wobec czego w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej dla swej dopuszczalności nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. W przypadku, gdy podmiot wezwany uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej, sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwana dalej "ustawą", stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. W rozumieniu art. 14 ust. 1 ustawy udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie przewidzianej we wniosku, a wówczas to podmiot obowiązany do udostępnienia postępuje w sposób przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy. Nie budzi przy tym wątpliwości interpretacyjnych to, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialnotechnicznej, jak i to, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w myśl art. 16 ust. 1 ustawy w drodze decyzji administracyjnej wedle reguł Kodeksu postępowania administracyjnego. Jasnym jest również, że jeżeli podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej żądaną informacją nie dysponuje, powinien wówczas powiadomić o tym wnioskodawcę pisemnie. Podobnie winien zachować się organ, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wydanie decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu lub dokumentu, bądź w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 2, w sytuacji gdy ma do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy. Natomiast, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei formą obrony swojego stanowiska dla wnioskodawcy w takiej sytuacji jest skarga na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 405/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SAB/Go 31/12 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przedmiotem skargi jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego, opatrzonym datą 23 grudnia 2013 r., który wpłynął do organu w dniu 27 grudnia 2013 r., poprzez udostępnienie kserokopii protokołu obowiązkowej kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego, w tym przypadku PINB w Z. oraz wszelkich dokumentów wytworzonych przez organ w czasie trwania postępowania wznowieniowego tj. wszelkich wezwań, notatek służbowych, zeznań świadków oraz rozstrzygnięć. Nie budzi zatem wątpliwości, że P.P.H.U. A Spółka jawna, J. W., S. P. domagała się najogólniej rzecz biorąc udostępnienia akt postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nadzwyczajnym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku produkcyjno-magazynowego z zapleczem socjalno-biurowym, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. B 15 w K., działka nr ewid. 62/5, obręb [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które zresztą skład orzekający w tej sprawie w pełni aprobuje ugruntowało się stanowisko, iż akta spraw administracyjnych - z wyjątkiem części podlegających wyłączeniom wynikającym z ochrony danych osobowych czy objętych tajemnicą ustawowo chronioną - stanowią informację publiczną. Tak samo kwalifikowane są decyzje o pozwoleniu na budowę oraz projekty budowlane podlegające zatwierdzeniu w decyzjach organów architektoniczno-budowlanych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2013 r.: sygn. akt I OSK 953/13 - Lex nr 1375591 i sygn. akt I OSK 894/13 – Lex nr 1375590, z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1550/11 – Lex nr 1149195). Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że informacje żądane przez stronę skarżącą co do zasady są informacjami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., do którego został skierowany ów wniosek jako organ władzy publicznej należy do kategorii podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jak zostało to już podniesione na wstępie rozważań podmiot zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej jedynie pod warunkiem, że dysponuje żądaną informacją. Nie jest informacją publiczną wniosek, który obejmuje pytanie o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej. Wniosek zainteresowanego rodzi po stronie organu administracji obowiązek udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy ta informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 187/13 – Lex nr 1359208 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1177/12 – Lex nr 1265660). Innymi słowy, dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i - co najistotniejsze - nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1499/12 – Lex nr 1233160). Analizując załączoną do sprawy dokumentację w świetle poczynionych wyżej uwag stwierdzić należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w dacie wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej - to jest w dniu 27 grudnia 2013 r. - nie dysponował jakimkolwiek protokołem kontroli, ponieważ ta została przeprowadzona dopiero w dniu 14 stycznia 2014 r. Zanonimizowaną kopię protokołu wspomnianej kontroli udostępniono skarżącej Spółce przy piśmie z dnia 4 lutego 2014 r., które strona skarżąca otrzymała w dniu 10 lutego 2014 r. Jeśli natomiast wnioskodawcy chodziło o protokół z obowiązkowej kontroli przeprowadzonej przed oddaniem do użytkowania obiektu (wniosek nie precyzował bowiem, o jaki konkretnie protokół kontroli obowiązkowej chodziło Spółce), którego dotyczyło wznowione postępowanie, to adresatem wniosku w tym przedmiocie winien być Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., który pierwotnie prowadził postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, a nie tak jak to miało miejsce w tej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. W przekonaniu sądu nie budzi również wątpliwości, że na dzień złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nie dysponował decyzją rozstrzygającą sprawę wznowionego postępowania administracyjnego, ponieważ decyzja w tym przedmiocie została podjęta dopiero w dniu [...]. Zanonimizowana kopia rozważanej decyzji, co również nie budzi żadnych wątpliwości została udostępniona Spółce wraz ze wspomnianym wyżej protokołem kontroli. Dodać w tym miejscu wypada, że PINB w Z. w piśmie z dnia 4 lutego 2014 r. prawidłowo poinformował stronę skarżącą, do którego organu winna się zwrócić celem uzyskania postanowienia o wznowieniu postępowania, a nadto odniósł się do kwestii obowiązkowej kontroli w rozumieniu art. 59a ustawy Prawo budowlane, którą właściwy organ przeprowadza na wezwanie inwestora wskazując, że bez wezwania inwestora organ nie może przeprowadzić kontroli obowiązkowej. W tym stanie rzeczy błędne jest przekonanie strony skarżącej jakoby PINB w Z. pozostawał w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Organ bezspornie udostępnił Spółce wyłącznie te dokumenty, którymi dysponował w dacie udzielania odpowiedzi na wniosek, co w realiach rozpoznawanej sprawy miało miejsce przy piśmie z dnia 4 lutego 2014 r. Dodać w tym miejscu trzeba, że dostęp do akt postępowania administracyjnego na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczony jest do podmiotów niebędących, tak jak skarżąca Spółka, stronami postepowania administracyjnego i odbywa się na zasadach określonych w tej ustawie, a więc z wyjątkiem tych części, które objęte są ochroną danych osobowych. W tej sytuacji oczekiwanie przez Spółkę, że PINB udostępni jej pełen odpis decyzji jest nieprawidłowe. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być wykorzystywana do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji publicznej. Zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko i wyłącznie do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Podsumowując, sąd w ustalonym na podstawie materiału dowodowego stanie faktyczny i prawny sprawy nie zgodził się z twierdzeniem strony skarżącej, jakoby PINB w Z. pozostawał w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Wobec tego skład orzekający nie stwierdziwszy podstaw do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w przewidzianej prawem formie, zobligowany był ją oddalić. O powyższym sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. LP