II SAB/Op 75/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim w przedmiocie legalności sposobu użytkowania budynku postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu A. W. kwotę 100 ( sto) złotych, tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez A. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim w przedmiocie legalności sposobu użytkowania budynku magazynowo-składowego z częścią biurowo-socjalną oraz mieszkaniem wraz z infrastrukturą w [...]. Wniesienie skargi poprzedził następujący stan faktyczny: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim (dalej PINB) decyzją z dnia 10 lutego 2014 r., nr [...], udzielił A. G. pozwolenie na użytkowanie budynku magazynowo-składowego z częścią biurowo-socjalną oraz mieszkaniem wraz z infrastrukturą w [...] przy ul. [...], na działkach nr: a i b k.m. [...]. Decyzję doręczono A. G. Pismem z dnia 2 października 2014 r. J. i A. W., informując PINB o uciążliwym oddziaływaniu przedsięwzięcia prowadzonego przez A. G., na sąsiadującej działce, zwrócili się z prośbą o sprawdzenie zgodności wydanego pozwolenia na budowę z faktycznym użytkowaniem obiektu. W tym zakresie wskazali, iż obiekt posadowiony został na działce rolnej, na której zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego może istnieć jedynie "budowa zagrodowa". Tymczasem, jak podali, w spornym obiekcie znajduje się fabryka produkująca elektroniczny sprzęt oświetleniowy. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie PINB pismem z dnia 14 października 2014 r. poinformował ww., że w sprawie zostało wszczęte postępowanie wyjaśniające w przedmiocie zgodności wybudowanego budynku z pozwoleniem na budowę. Jednocześnie organ zastrzegł, że jeżeli w jego wyniku okaże się, iż nastąpiło naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane i został naruszony interes prawny J. i A. W., to będą oni w tym postępowaniu uczestniczyli na prawach strony. W dniu 15 października 2014 r. organ I instancji zawiadomił A. G. o terminie planowanych oględzin, a w dniu 29 października 2014 r. została przez organ przeprowadzona kontrola przedmiotowego budynku. Skarżący pismem z dnia 18 listopada 2014 r. poinformował PINB, iż w związku z otrzymanym postanowieniem z dnia 14 października 2014 r. o wszczęciu postępowania oczekuje wydania decyzji w sprawie. W odpowiedzi na powyższe PINB wyjaśnił skarżącemu, iż wskazane pismo nie miało charakteru postanowienia, lecz było jedynie informacją o podjętych działaniach organu w sprawie kontroli w zakresie prawidłowości funkcjonowania spornego obiektu. W piśmie z dnia 12 grudnia 2014 r. PINB jeszcze raz wskazał skarżącemu, iż jego pismo z dnia 2 października 2014 r. potraktowane zostało przez organ jako interwencja obywatelska i stanowiło o podjęciu przez nadzór czynności wyjaśniających dotyczących spornego obiektu z urzędu, a nie na wniosek. Jednocześnie w przedmiotowym piśmie PINB poinformował skarżącego o poczynionych przez organ ustaleniach. W piśmie z dnia 28 listopada 2014 r., skarżący wezwał PINB do niezwłocznego usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezastosowaniu się do uregulowania zawartego w art. 61a K.p.a. Z kolei w piśmie z dnia 13 stycznia 2015 r., skarżący złożył skargę powszechną do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej OWINB) na nie podjęcie przez PINB stosownego postępowania w sprawie na skutek jego interwencji odnoszącej się do niezgodnego z prawem funkcjonowania zakładu produkującego sprzęt oświetleniowy w [...]. OWINB w piśmie z dnia 27 lutego 2015 r. poinformował skarżącego, iż jego skarga nie może zostać rozpoznana w ustawowym terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a., zaś w dniu 27 maja 2015 r., działając na podstawie art. 237 § 3 K.p.a., uznał skargę A. W. z dnia 13 stycznia 2015 r. za uzasadnioną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim decyzją z dnia 8 czerwca 2015 r., nr [...], umorzył wszczęte postępowanie. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie nie stwierdzono samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu. Przedmiotowa decyzja doręczona została jedynie A. G. Pismem z dnia 6 lipca 2015 r., skarżący ponownie domagał się udzielenia informacji dotyczącej poczynionych czynności w powyższej sprawie. W odpowiedzi PINB powiadomił skarżącego o wydanej w dniu 8 czerwca 2015 r., decyzji umarzającej postępowanie w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie organ podał, że ze względu, iż skarżący nie został uznany za stronę postępowania, nie był informowany o przebiegu prowadzonych czynnościach i wydanej decyzji. W piśmie z dnia 21 sierpnia 2015 r. skierowanym do OWINB skarżący kwestionował działania PINB w powiecie opolskim podjęte w zakresie zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 października 2015 r. A. W. zarzucił PINB w powiecie opolskim niezgodne z przepisami prawa działanie, polegające się na uchylaniu się od merytorycznego załatwienia sprawy użytkowania zakładu produkującego sprzęt oświetleniowy w [...] przy ul. [...]. Równocześnie wskazał na naruszenie przepisów art. 71 ustawy Prawo budowlane i 104 K.p.a. W uzasadnieniu, opisując stan faktyczny wskazał, iż zgłoszona przez niego sprawa finalnie została zakończona poprzez umorzenie postępowania. W ocenie skarżącego, wydane rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe, gdyż sprawa powinna zostać rozpoznana merytorycznie, a on powinien był zostać uznany za stronę postępowania. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim, odnosząc się do merytorycznego aspektu sprawy, wniósł o jej oddalenie. Zarządzeniem z dnia 12 listopada 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wezwał skarżącego do wskazania zaskarżonego aktu lub czynności, bądź wskazania bezczynności lub przewlekłego działania organu, którego dotyczy skarga. Skarżący w odpowiedzi wskazał, że skarga dotyczy bezczynności organu nadzoru polegającej na niepodjęciu merytorycznego postępowania dotyczącego faktycznej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu położonego w [...]. Zarządzeniem z dnia 26 listopada 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wezwał skarżącego do wykazania, że przed wniesieniem skargi wyczerpał środki zaskarżenia, tj. wniósł do organu wyższego stopnia zażalenie na bezczynność zaskarżonego organu. W odpowiedzi skarżący przedłożył skierowane do OWINB pismo z dnia 21 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.- dalej: P.p.s.a.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie zauważyć należy, że skarżący stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a., wyczerpał tryb zaskarżenia. W piśmie z dnia 21 sierpnia 2015 r. skierowanym do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł zażalenie przewidziane w art. 37 K.p.a. na bezczynność organu. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (aniżeli wymienione w punktach od 1 do 5a tego paragrafu) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji w sprawie legalności sposobu użytkowania budynku magazynowo-składowego z częścią biurowo-socjalną oraz mieszkaniem wraz z infrastrukturą w [...] przy ul. [...] na działkach nr a i b k.m. [...]. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.), zwana dalej: ustawą Prawo budowlane. Natomiast w zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży, co do zasady, ocena legalności wykonywanych robót budowlanych, czy też użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Skarżący, jak wynika z lektury akt, skorzystał z takiej możliwości, gdyż skierował do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim pismo z dnia 2 października 2014 r. wskazujące na nieprawidłowości, które - w jego ocenie - zaistniały wskutek zmiany sposobu użytkowania obiektu wybudowanego przez właścicielkę – A. G. na ww. działkach. Zauważyć jednak należy, iż z faktu podjęcia przez organ nadzoru budowlanego czynności kontrolnych, nie można wywodzić, że podjęcie tych czynności powinno być oceniane jako prowadzenie postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. W konsekwencji prowadziłoby to do konkluzji, iż jakakolwiek interwencja osoby, bądź osób upatrujących niezgodności z prawem prowadzonych lub wykonanych już robót budowlanych, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich czynności kontrolnych, musiałaby się kończyć wydaniem decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna, co podkreślić należy, wydawana jest jedynie w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia. Dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tych praw i obowiązków. W doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (E. Janiszewska-Kuropatwa w: Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 701; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1108/09; wyrok WSA w Łodzi 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1032/14 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl - zwanej dalej CBOSA). Oznacza to, że tylko w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Nabiera to jeszcze większego znaczenia w sytuacji, gdy podjęte przez organ nadzoru budowlanego czynności sprawdzające nie wykazują nieprawidłowości i naruszeń Prawa budowlanego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Przyjdzie odnotować, że skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, to - świetle poczynionych ustaleń - zobowiązany był do umorzenia prowadzonego postępowanie, jako bezprzedmiotowego, bowiem nie stwierdzono samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu. Stąd załatwił sprawę procesowo decyzją z dnia 8 czerwca 2015 r., nr [...]. Tymczasem skarżący niezadowolony z takiego rozstrzygnięcia, nie mając przymiotu strony w powyższym postępowaniu, domaga się merytorycznego załatwienia sprawy, zainicjowanej jego pismem z dnia 2 października 2014 r., i w tej okoliczności upatruje bezczynności PINB w powiecie opolskim. W tym względzie trzeba zatem stwierdzić, że z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego nie można wyprowadzać tezy o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. Wskazać trzeba również, że stroną postępowania nie jest podmiot, który - tak jak to uczynił skarżący - poinformował właściwe organy nadzoru budowlanego o nieprawidłowościach związanych z użytkowaniem obiektu budowlanego. W zaistniałym stanie faktycznym sprawy jest poza sporem, że skarżący nie był uznany za stronę postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornego budynku (dowód: decyzja z dnia 10 lutego 2014 r., nr [...]). Z tego względu skierowane do organu pismo z dnia 2 października 2014 r., nie mogło być potraktowane jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów K.p.a., a brak satysfakcjonującej decyzji administracyjnej, nie może być traktowany jako bezczynność organu w rozumieniu art. 37 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w tezie wyroku z 7 stycznia 2002 r., sygn. akt IV SAB 105/01 (niepubl.) zwrócił uwagę, że podmiot niebędący stroną postępowania administracyjnego nie będzie uprawniony do dochodzenia swoich praw przez wnoszenie zarzutu bezczynności organu administracji publicznej. Dodatkowo, także w doktrynie wskazuje się, że "gdy skarga pochodzi od strony i w istocie wyczerpuje znamiona czynności procesowej postępowania jurysdykcyjnego, powinna być zakwalifikowana jako odpowiednia czynność tego postępowania i zgodnie z przepisami odnoszącymi się do tego postępowania załatwiona. Jeżeli natomiast skarga pochodzi od osoby niebędącej stroną, ani podmiotem na prawach strony, należy ją potraktować i załatwić tak jak skargę właściwą (actio popularis). Tak samo też powinna być potraktowana skarga strony dotycząca postępowania jurysdykcyjnego, która jednakże nie wyczerpuje znamion żadnej z przewidzianych przez prawo czynności procesowych." (Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego na żądanie, Ius Novum 2008, nr 1, poz. 114). Skarga może być potraktowana jako wniosek o wszczęcie postępowania tylko wówczas, gdy pochodzi od strony, tzn. gdy podmiot składający ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Mając zatem na uwadze treść skargi i podnoszonej w niej argumentacji stwierdzić przyjdzie, że przedmiotowa skarga w swej istocie jest skargą powszechną, o jakiej mowa w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 227 i nast. K.p.a.). Skarżący bowiem zarzuca PINB bezczynność polegającą nie na braku podejmowania jakichkolwiek czynności związanych z wnioskiem skarżącego, lecz na braku podejmowania działań i rozstrzygnięć oczekiwanych przez niego. Bezczynność organu polega zatem nie na jego "milczeniu", ale na braku podjęcia takiego rozstrzygnięcia, jakiego życzy sobie skarżący, który zajęte przez PINB stanowisko uważa za wadliwe. Jest to więc w istocie skarga powszechna, a nie skarga wniesiona w sprawie, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że do skarg i wniosków uregulowanych w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, a skarga jako niedopuszczalna, zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega odrzuceniu. Skarga powszechna określona w przepisach Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego albo też nie mogą stanowić podstawy skargi zmierzającej do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Skargi tego rodzaju są załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy, przy czym nie są rozpatrywane przez sądy administracyjne (por. np. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2389/10; wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1578/10; postanowienie NSA z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt I OW 30/10; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., sygn. akt III SAB 7/99; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2004 r. sygn. akt II SAB/Wa 193/04 - CBOSA). Skoro wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie dotyczy aktów, czynności lub bezczynności, o jakich mowa w P.p.s.a., lecz jest skargą powszechną, to skarga ta - w myśl powołanych wyżej przepisów P.p.s.a. - jest niedopuszczalna. W tych okolicznościach Sąd zobligowany był uznać skargę za niedopuszczalną, co skutkowało jej odrzuceniem na podstawie powołanego przepisu art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jednocześnie wobec faktu, że skarga została odrzucona, skarżącemu zwrócono uiszczony wpis, stosownie do treści art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.