II SAB/Op 78/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom postanawia odrzucić skargę. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, objętej pismem z dnia 30 października 2015 r., K. R. wniósł, między innymi, o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprawy zakończonej decyzją z dnia 31 marca 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola nr [...], z dnia 20 kwietnia 2012 r., odmawiającą M. S. nakazania przywrócenia stanu poprzedniego stosunków wodnych na gruncie, tj. obniżenia terenu do poziomu fundamentów ogrodzenia i budynku gospodarczego skarżącego lub też nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W skardze został przedstawiony przebieg postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie ww. aktów oraz zarzuty wskazujące na ich wadliwy charakter. Skarżący nie godził się ze stanowiskiem organów, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, iż dokonane przez M. S. zmiany w zakresie stanu wody na jego gruncie nie wywarły szkodliwego wpływu na działkę skarżącego. Nadmienił, że decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji otrzymał dopiero w dniu 2 października 2015 r. Natomiast formułując zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, K. R., powołując się na art. 35 § 1 K.p.a., podniósł, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Wskazał, że po złożeniu wniosku w dniu 21 maja 2010 r. oczekiwał, że sprawa zostanie załatwiona w terminie 30 dni, a więc bez zbędnej zwłoki, a letnia pora pomoże w osuszeniu jego budynku. Podał, że nadchodzi szósty sezon zimowy, który każdego roku powoduje zwiększanie degradacji jego budowli, a sekwencja opisanych czynności, podejmowanych przez organ pierwszej instancji, potwierdza słuszność zarzutu o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Argumentował, że zgodnie z art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Dodał, że na każdy etapie prowadzenia postępowania informował Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że organ pierwszej instancji jest stronniczy i prowadzi sprawy tendencyjnie, jest merytorycznie nieprzygotowany do rozpoznania sprawy, popełnia podstawowe błędy, pomija oczywiste fakty przemawiające na korzyść skarżącego oraz świadomie wprowadza strony w błąd. Podkreślił, że już w swoim pierwszym odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lipca 2011 r. poskarżył się na okresy bezczynności i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji, czym wypełnił postanowienia art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a organ odwoławczy nie zajął stanowiska w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego trybu zaskarżenia, polegającego na wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, w trybie art. 37 K.p.a. Na skutek zarządzenia z dnia 14 grudnia 2015 r., wezwano skarżącego do usunięcia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, braków formalnych skargi przez wykazanie, że przed wniesieniem skargi skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), tj. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywołanego niezałatwieniem sprawy w terminie. Wezwanie Sądu zawierało pouczenie, że niezastosowanie się do jego treści w terminie 7 dni, uznane zostanie jako nieuzupełnienie braków formalnych skargi i spowoduje odrzucenie skargi. W odpowiedzi na wezwanie skarżący podał, że kilkakrotnie osobiście dzwonił do siedziby Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, w celu uzyskania informacji, na jakim etapie znajduje się rozpatrzenie odwołania złożonego na decyzję o odmowie wydania M. S., będącemu właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], nakazania przywrócenia stanu poprzedniego na ww. gruncie, oznaczonym nr a, obręb [...], lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oraz informował o przekroczeniu przez organ stosownych terminów rozpatrzenia tego odwołania. Skarżący stwierdził, że za każdym razem był ignorowany. Oświadczył, że nie posiada dokumentu wzywającego do usunięcia naruszenia prawa, złożonego w trybie art. 37 K.p.a., gdyż na etapie prowadzenia postępowania nie wiedział, że będzie zmuszony wystąpić na drogę postępowania sądowego. Ponadto zaznaczył, że nie składał takiego pisma, ponieważ uznawał, iż nie przyniosło by ono oczekiwanego skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej zwanej P.p.s.a., skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść do sądu administracyjnego, w przypadkach określonych w pkt 1-4a powołanego przepisu. Jednakże warunkiem dopuszczalności skargi jest wyczerpanie służących stronie w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia (art. 52 P.p.s.a.), do których należy zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie stosownie do art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), w skrócie też K.p.a. Oznacza to, że postępowanie sądowoadministracyjne w odniesieniu do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być poprzedzone postępowaniem przewidzianym w art. 37 K.p.a. Przepis art. 37 § 1 K.p.a. stanowi, że "na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa." Natomiast § 2 tego przepisu stanowi, że organ "wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwienia spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa." Jak wynika z analizy akt sprawy, treści skargi oraz udzielonej odpowiedzi organu, strona skarżąca przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu nie wyczerpała przysługujących jej środków prawnych, tj. nie wezwała organu w trybie art. 37 § 1 K.p.a., do usunięcia naruszenia prawa. W omawianym przypadku nie przysługuje bowiem środek prawny w postaci zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., który to środek składany jest do organu wyższego stopnia. W stosunku natomiast do samorządowych kolegiów odwoławczych nie ma organu wyższego stopnia. Warunkiem wniesienia skargi na przewlekłość samorządowego kolegium odwoławczego jest zatem poprzedzenie jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. oraz w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. (por.: wyrok NSA z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt FSK 2142/04, postanowienie NSA z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt II FSK 934/10, dostępne na stronie internetowej: www.nsa.gov.pl). Stosując bowiem zasadę autokontroli działania organu oraz pierwszeństwo postępowania administracyjnego w stosunku do postępowania sądowego przed wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego należy wezwać samorządowe kolegium odwoławcze do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie (por. postanowienie NSA z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt II FSK 960/10, dostępne na stronie internetowej: www.nsa.gov.pl). Instytucja wezwania ma na celu załatwienie sprawy przez organ, zanim będzie konieczna interwencja sądu administracyjnego. Dopiero w przypadku, gdy organ nie zastosuje się do wezwania, zachodzi przesłanka do wniesienia skargi do sądu. Złożenie takiego wezwania wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na przewlekłość organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1413/05 i z dnia 4 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1877/07 oraz wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2259/10 i wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 572/99). Z powyższych względów nie można uznać, że skarżący wyczerpał tryb zaskarżenia przewlekłości postępowania organu, albowiem przedstawione przez niego okoliczności nie mogą stanowić podstawy przyjęcia poglądu, że wezwanie do usunięcia naruszenia skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, zostało w sprawie złożone. Za spełnienie wymogu złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie można uznać częstych rozmów telefonicznych przeprowadzanych przez skarżącego z pracownikami Kolegium. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest sformalizowaną pisemną czynnością procesową, a wobec tego rozmowy telefoniczne, jak i wizyty interwencyjne w organie nie wyczerpują przesłanek prawidłowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie stanowią instytucji wezwania do usunięcia naruszenia, o jakiej mowa w art. 37 K.p.a. Tym samym uznać należało, że skarżący nie skorzystał z wyżej opisanego środka prawnego i nie dopełnił warunku dopuszczalności skargi. Skoro w sprawie nie doszło do skutecznego złożenia przez stronę skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tym samym nie został przez nią wyczerpany tryb zaskarżenia, co w następstwie powoduje na obecnym etapie rozpoznania sprawy, uznanie niedopuszczalności skargi. Mając na uwadze powyższe, skargę należało odrzucić na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł zatem, jak w sentencji.