II SAB/Op 8/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. O. na bezczynność Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Miejski Zarząd Dróg w Opolu do wydania aktu lub dokonania czynności załatwiającej wniosek A. O. z dnia 31 października 2014 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 2) stwierdza, że bezczynność określona w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu na rzecz A. O. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez A. O. jest bezczynność Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu w udostępnieniu informacji publicznej dotyczącej uchwał, w których ustalono przebieg ulic - wskazanych przez skarżącą we wniosku. Skarga złożona została w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 31 października 2014 r. A. O., powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej wystąpiła do Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu - zwanego dalej także organem, o udostępnienie w formie elektronicznej uchwał, w których ustalono przebieg następujących ulic: ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek, zastępca Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu pismem z dnia 12 listopada 2014 r., nr [...], przesłał skarżącej uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 26 sierpnia 2010 r., nr LXXI/756/10 w sprawie pozbawienia części placu [...] w [...] kategorii drogi powiatowej i zaliczenia jej do kategorii gminnej oraz ustalenie przebiegu drogi o Nr [...] i Nr [...]. Pismem z dnia 12 stycznia 2015 r. A. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej K.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Jednocześnie wniosła o zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podała, że drogą elektroniczną złożyła wniosek w dniu 13 października 2014 r., na który otrzymała pisemną odpowiedź z dnia 12 listopada 2014 r. wraz z uchwałą nr LXXI/756/10. Jednakże z treści tej uchwały wynika, iż jej przedmiotem była zmiana kategorii pewnego odcinka drogi publicznej [...] z powiatowej na gminną (§ 1) oraz ustalenie, w związku ze zmianą kategorii ww. drogi, przebiegu drogi powiatowej Nr [...] i drogi gminnej Nr [...] ([...]). W świetle powyższego, organ nie udostępnił uchwał, o których mowa w art. 6a ust. 3 oraz art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a dotyczących przebiegu wskazanych we wniosku ulic. Zdaniem skarżącej, organ nie udzielił żądanej informacji publicznej "de facto odmówił jej udzielenia". Na tę okoliczność przywołała wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12. W odpowiedzi na skargę Miejski Zarządu Dróg w Opolu wniósł o oddalenie skargi. Nawiązując do innego wniosku skarżącej z dnia 14 października 2014 r. organ stwierdził, że załatwienie sprawy nastąpiło pismem z dnia 27 października 2014 r. wraz z załącznikami w postaci uchwał: Zarządu Województwa Opolskiego; Wojewódzkiej Rady Narodowej oraz Rady Miasta Opola z dnia 17 czerwca 1998 r. Z kolei, następny wniosek skarżącej został załatwiony w dniu 12 listopada 2014 r. poprzez "dodatkowe wskazanie i przesłanie w załączniku uchwały nr LXXI/756/10". W piśmie procesowym z dnia 17 lutego 2015 r. skarżąca podkreśliła, że jej wniosek z dnia 31 października 2014 r. dotyczy przebiegu ulic. Podniosła, iż organ nie rozróżnia uchwał w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg powiatowych lub gminnych od uchwał w sprawie ustalenia ich przebiegu. Na rozprawie sądowej pełnomocnik Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Dodał, iż od początku 2013 r. prowadzona jest ze skarżącą korespondencja, w związku z kolejnymi jej wnioskami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 a. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu w udostępnieniu informacji publicznej. Uwzględniając zatem przedmiot sprawy wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), zwana dalej także ustawą. Jednakże istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu (podmiotu) wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W kwestii natomiast dopuszczalności skargi podnieść należy, że wniesienie skargi na bezczynność organów nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem. Ponadto, skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Dla skutecznego wniesienia takiej skargi nie jest też wymagane uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, LEX nr 1082797; z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10, LEX nr 672923; z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545; postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, LEX nr 1028759; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 13/14, LEX nr 1443751). W związku z powyższym skargę na bezczynność w niniejszej sprawie uznać należało za dopuszczalną. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji zastrzeżona została przez ustawodawcę w art. 16 ust. 1 ustawy i dotyczy odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Mając na uwadze powyższe regulacje przyjąć należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji organ nie podejmuje w terminie - wskazanym w art. 13 ustawy - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno- technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. W przypadku natomiast, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Stąd, aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim odpowiedniego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. Dlatego też, w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny musi ocenić, jakie działania organ podjął w celu załatwienia wniosku, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc czy wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I OSK 3109/12, LEX nr 1368964). W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dostrzec również trzeba, że w sytuacji, gdy organ uznaje, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych. Jednakże w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność organu (MZD w Opolu), w zakresie udostępnienia informacji publicznej w związku z wnioskiem skarżącej z dnia 31 października 2014 r., przy czym skarżąca stoi na stanowisku, że żądane informacje stanowią informację publiczną. Charakteru informacji nie neguje też organ. W odpowiedzi na skargę przyznaje, że pismem z dnia 12 listopada 2014 r. została udzielona skarżącej wnioskowana informacja publiczna. Dla oceny zasadności skargi celowe jest przypomnienie, że kontroli Sądu poddane zostało działanie organu, do którego wpłynął przywołany wyżej wniosek A. O. o udzielenie informacji publicznej, tj. udostępnienie uchwał, w których ustalono przebieg następujących ulic: ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...]. Z treści wniosku wyraźnie wynika, jakich aktów (uchwał) i w zakresie jakiego przedmiotu (przebiegu ulic) skarżąca domagała się udzielenia informacji publicznej. We wniosku wskazała również formę udostępnienia, tj. przez nadesłanie informacji drogą elektroniczną. W skardze natomiast skarżąca zakwestionowała sposób działania organu z jej wniosku z dnia 31 października 2014 r., przez udostępnienie za pismem 12 listopada 2014 r. uchwały Rady Miasta Opola z dnia 26 sierpnia 2010 r., nr LXXI/756/10 w sprawie pozbawienia części placu [...] w [...] kategorii drogi powiatowej i zaliczenia jej do kategorii gminnej oraz ustalenie przebiegu drogi o Nr [...] i Nr [...]. W takim zachowaniu się organu - działaniu - skarżąca dopatruje się bezczynności w rozpatrzeniu jej wniosku. Stanowisko to, zdaniem Sądu, należy podzielić w całości. Okolicznością bezsporną w tej sprawie jest fakt, iż informacje, o udostępnienie których wystąpiła skarżąca - z uwagi na to, że uchwały stanowione są przez organ władzy publicznej i dotyczą jego działalności, czyli odnoszą się do spraw publicznych - posiadają walor informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ustawy, stąd podlegają udostępnieniu. Niewątpliwie także adresat wniosku skarżącej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, gdyż według art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym m.in. jednostki pomocnicze organów gminy nieposiadające osobowości prawnej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy. Do takich jednostek należy Miejski Zarząd Dróg w Opolu, działający w formie jednostki budżetowej, realizując zadania publiczne z zakresu zarządzania drogami (por. uchwała Nr XV/215/11 Rady Miasta Opola z dnia 29 września 2011 r. w sprawie nadania statutu Miejskiemu Zarządowi Dróg w Opolu - dostępna na stronie internetowej MZD w Opolu). Dodać trzeba, że na zasadzie art. 4 ust. 3 ustawy, powinność udzielenia informacji publicznych spoczywa na podmiocie, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawie i który jednocześnie takie informacje posiada. Z uwagi na funkcję kontrolną prawa dostępu do informacji publicznej bez znaczenia jest również to, że informacja jest możliwa do uzyskania także od innych podmiotów. Zaakcentować przyjdzie, że wniosek skarżącej w sposób jednoznaczny przedstawiał zakres żądania. Tymczasem w odpowiedzi na takie jasne i skonkretyzowane żądanie adresat wniosku udostępnił skarżącej informację inną i w innym zakresie niż oczekiwała. Skarżąca dokładnie i precyzyjnie wskazała, że wnosi o udostępnienie uchwał, w których ustalono przebieg (podanych) ulic. Przesłana natomiast skarżącej uchwała Rady Miasta Opola z dnia 26 sierpnia 2010 r., nr LXXI/756/10, jako realizacja jej wniosku z dnia 31 października 2014 r. tylko w bardzo wąskim zakresie odnosiła się do przebiegu odcinka jednej z ulic, tj. [...] (§ 2 tej uchwały). Mając zatem na uwadze poczynione wyższe rozważania i przedstawiony stan faktyczny sprawy należy stwierdzić, że skoro wniosek skarżącej, w badanym przez Sąd zakresie, dotyczył udostępnienia informacji publicznej, organ zobowiązany był do nadania mu biegu w trybie przewidzianym ustawą. Odpowiadając na wniosek skarżącej co do tych informacji, organ w piśmie z dnia 12 listopada 2014 r. poinformował skarżącą jedynie o bardzo wąskim zakresie, tj. przebiegu odcinka jednej z ulic, przemilczając inne uchwały, w których ustalono przebieg pozostałych ulic. Przy czym organ jednocześnie nic nie wspomniał w kwestii, czy w ogóle dysponuje takimi uchwałami. Odpowiedzi na wniosek z dnia 31 października 2014 r. nie stanowi nawiązanie do wcześniej przesłanych skarżącej uchwał, które zaliczają do kategorii dróg wskazane ulice. W ocenie Sądu, takie działanie organu w tej sprawie nie było prawidłowe i nie znajdowało umocowania w przepisach prawa, albowiem jak już wcześniej wskazano, przewidzianą w ustawie formą załatwienia sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jest czynność materialno-techniczna polegająca na udostępnieniu żądanej informacji, bądź decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jeśli nie jest możliwe udostępnienie informacji w sposób i w formie określonych we wniosku, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia winien zastosować tryb z art. 14 ust. 2 ustawy. W przypadku natomiast niedysponowania żądaną o udostępnienie informacją publiczną należy wnioskodawcę o tym poinformować. Ponieważ organ w odpowiedzi na skargę nawiązał do prowadzonej ze skarżącą korespondencji w przedmiocie spornych ulic, to jedynie odnotować można, że ustawodawca nie limituje w żaden sposób liczby wystąpień uprawnionego podmiotu o udzielenie informacji publicznej. Konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej dotyczy każdej informacji mającej taki charakter i podlega ograniczeniu jedynie na zasadzie art. 5 ustawy. Podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej realizują przy tym swoje obowiązki w tym zakresie niezależnie od tego, czy pozostają w sporze z wnioskodawcą, czy też nie. Zdaniem Sądu, organ zamiast udzielić odpowiedzi co do żądanej informacji, uchylił się od obowiązku załatwienia wniosku skarżącej w zakresie udostępnienia uchwał, w których ustalono przebieg wymienionych ulic, w formie czynności materialno - technicznej polegającej na udostępnieniu żądanej informacji, bądź wydania w tym przedmiocie stosownej decyzji odmownej, czy też ewentualnie umarzającej postępowanie. Ponadto, nie wskazał, że nie posiada oczekiwanych informacji w przedmiocie żądanym. W przypadku braku danej informacji podmiot, do którego skierowano wniosek przekazuje jedynie informacje o nieposiadaniu określonych danych. W niniejszej sprawie jednak nie sposób przyjąć, że organ nie posiada wiedzy o uchwałach w przedmiocie przebiegu ulic. W konsekwencji powyższego, w ocenie Sądu, w tej sprawie Miejski Zarząd Dróg w Opolu, jako skarżony podmiot nie załatwił wniosku A. O. w zakresie udostępnienia żądanych informacji publicznych, w wynikającej z ustawy wymaganej formie, stąd stwierdzić należało jego bezczynność. Z tego też powodu, na podstawie art. 149 P.p.s.a. zobowiązano ww. podmiot do wydania aktu lub dokonania czynności załatwiającej wniosek skarżącej z dnia 31 października 2014 r. Zaznaczyć należy, że kontrola Sądu w niniejszej sprawie sprowadzała się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy oraz czy został załatwiony przez organ w tym trybie, w wymaganej formie. Rozstrzygając o bezczynności organu Sąd nie stwierdził jednak, aby bezczynność skarżonego podmiotu wiązała się z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i można przyjąć, że ma ono miejsce w razie braku podejmowania przez zobowiązanego jakichkolwiek czynności. W orzecznictwie przyjmuje się, iż "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Miejski Zarząd Dróg w Opolu nie zignorował natomiast wniosku A. O. i choć niewyczerpująco oraz nieprawidłowo, to jednak udzielił odpowiedzi co do spornego wniosku, pozostając w przekonaniu o prawidłowości podjętych działań. Z tego też względu nie można przypisać temu podmiotowi naruszenia prawa w sposób rażący. Odnotować również przyjdzie, że odpowiedź na wniosek z dnia 12 listopada 2014 r., w którym ww. podmiot przedstawił swoje stanowisko w sprawie żądanej informacji, skarżąca otrzymał w terminie 14 dni od złożenia wniosku, a zatem w kwestii charakteru tej informacji oraz zakresu realizacji obowiązku - znane skarżącej było stanowisko MZD w Opolu. Wadliwość realizacji i błędna ocena wniosku przez zobowiązanego nie uzasadnia przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia prawa. W realiach niniejszej sprawy Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a., a w konsekwencji nie zaistniały też podstawy do wymierzenia adresatowi wniosku grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł w tym zakresie, jak w punkcie drugim sentencji wyroku, działając na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a.