II SO/Op 4/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku R. P. o wymierzenie grzywny A sp. z o.o. w [...] za nieprzekazanie skargi na bezczynność w sprawie informacji publicznej postanawia 1) wymierzyć A Sp. z o.o. w [...] grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych, 2) zasądzić od A Sp. z o.o. w [...] na rzecz R. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 5 września 2016 r. R. P., powołując się na przepis art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu o wymierzenie grzywny Zarządowi A Sp. z o.o. w [...] (dalej: Spółka) za nieprzekazanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w terminie skargi, jaką w dniu 18 sierpnia 2016 r. wniósł za pośrednictwem Zarządu Spółki na bezczynność tego organu w zakresie udzielenia informacji publicznej na temat kopii wszystkich dokumentów związanych z poleceniem wykonania nr [...], wystawionym przez Miejski Zarząd Dróg w [...] zgodnie z umową nr [...], w tym także samego polecenia oraz innych związanych z tym informacji. Podniósł, że Spółka na podstawie ww. umowy wykonuje prace zlecone przez Miejski Zarząd Dróg w [...], jest więc w zakresie wskazanym we wniosku podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wniósł o wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości, orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Do wniosku dołączył kserokopię pisma z dnia 11 sierpnia 2016 r., kierowanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu i zatytułowanego "Skarga na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Zarządu A SPÓŁKA Z OGRANICZONĄ ODPOWIEDZIALNOSCIĄ w [...]", w którym oznaczono skarżącego oraz organ - Zarząd A Sp. z o.o. W treści tej skargi skarżący wskazał, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 2 i art. 54 § 1 P.p.s.a. "wnosi skargę na bezczynność Prezesa B Sp. z o.o. w [...]" oraz domagał się zobowiązania Zarządu A Sp. z o.o. do udzielenia informacji określonej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przesłanym na adres Spółki w dniu 5 lipca 2016 r., przesyłką odebraną w dniu 7 lipca 2016 r. Powyższy wniosek, przesłany przez Sąd na adres Zarządu A Sp. z o.o., został doręczony w dniu 12 września 2016 r. za pisemnym pokwitowaniem. W odpowiedzi na wniosek, zawartej w piśmie z dnia 15 września 2016 r., przesłanym pocztą, listem nadanym w tym samym dniu na adres Sądu, o czym świadczy data stempla pocztowego na kopercie przesyłki, członek Zarządu Spółki wniósł o oddalenie wniosku, wskazując, że Spółka nie jest osobą zobowiązaną do udzielenia i udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie jest wykonawcą umowy nr [...]. Wskazał, że wobec braku przesłanek określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, z późn. zm.), po jego stronie brak jest legitymacji biernej do występowania w niniejszej sprawie. Ponadto zauważył, że pismo z dnia 11 sierpnia 2016 r. zostało błędnie skierowane do Spółki, zamiast do Prezesa Zarządu B Sp. z o.o. w [...]. Podniósł również, że o powyższym poinformowano skarżącego podczas osobistej wizyty w siedzibie Spółki. W konsekwencji brak jest podstaw do żądania ukarania grzywną. W wyniku rozpoznania wniosku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 42/16, wymierzył Zarządowi A sp. z o.o. w [...] grzywnę w kwocie 100 zł. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że na Zarządzie Spółki ciążył w niniejszym przypadku obowiązek przekazania wniesionej przez R. P. w dniu 11 sierpnia 2016 r. skargi na bezczynność tego organu, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych w terminie, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy. Niezrealizowanie tego obowiązku do dnia 31 sierpnia 2016 r. i w konsekwencji przesłanie skargi dopiero w dniu 15 września 2016 r., stanowiło wystarczającą podstawę wymierzenia temu organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Sąd zaznaczył również, iż niezależnie od tego, czy dany podmiot uzna, że w istocie nie jest organem administracji, czy nawet dysponentem żądanych informacji, czy też stwierdzi, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, nie ma to wpływu na treść postanowienia. Już samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obligowało bowiem podmiot do którego została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero Sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do jego rozpoznania stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. O dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego może bowiem rozstrzygać wyłącznie ten sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego powyższy środek prawny został wniesiony. W piśmie z dnia 16 listopada 2016 r. R. P. wyjaśnił, że w treści skargi, w akapicie, w którym podał podstawy prawne skargi, popełnił omyłkę edytorską, wskazując błędnie jako organ Prezesa B w [...]. Przedłożona skarga zaś dotyczył bezczynności Zarządu A Sp. z o.o. w [...], co podkreślone jest wielokrotnie w treści skargi. Na powyższe postanowienie Zarząd A Sp. z o.o. w [...] wniósł zażalenie, w którym zarzucił, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do obowiązku przekazania przez Spółkę skargi, bowiem zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a. do jej przekazania jest zobligowany organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Tymczasem w petitum skargi wskazano, iż dotyczy ona bezczynności prezesa Zarządu B sp. z o.o. w [...], a zatem uczestnik nie był zobowiązany do jej przekazania w przewidzianym do dokonania tej czynności terminie. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt OZ 338/17, uchylił postanowienie z dnia 4 listopada 2016 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż wymierzenie organowi w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. grzywny z powodu nieprzekazania w przewidzianym do dokonania tej czynności terminie skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy może nastąpić względem organu, który do dokonania tej czynności został zobligowany. Jeżeli zatem wnoszący zażalenie podmiot w toku postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem podnosi, iż w istocie adresatem złożonej przez R. P. skargi na bezczynność jest prezes B w [...], co miało wynikać wprost z jej petitum, a we wniosku wskazano, że przedłożona skarga miała dotyczyć bezczynności Zarządu A Spółki z o.o. w [...], to obowiązkiem Sądu było wyjaśnić tę okoliczność, gdyż mogła ona rzutować na treść wydanego w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. rozstrzygnięcia. Mogła bowiem mylnie wprowadzać Zarząd A sp. z o.o. w [...] w błąd w zakresie ciążącego na nim obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, wpływając na wysokość wymierzonej grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Przedmiotem rozpoznania Sądu, na skutek postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt OZ 338/17, stał się ponownie wniosek R. P. o wymierzenie Zarządowi Spółki A grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. za nieprzekazanie Sądowi skargi z dnia 11 sierpnia 2016 r., na bezczynność tego podmiotu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 5 lipca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że Sąd orzekający w niniejszym składzie jest związany jest stanowiskiem wyrażonym w powołanym powyżej orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 54 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (§ 1). Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (§ 2). Powołany przepis ustanawia obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Rozpoczęcie takiej kontroli uwarunkowane jest jednak posiadaniem przez Sąd materiałów koniecznych do jej przeprowadzenia, a także wiedzy, że skarżący wszczął postępowanie. Na gruncie niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, z późn. zm.), która w art. 21 stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym w ust. 1 tego przepisu komentowana ustawa określa, że przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania przez organ skargi. Ten przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 54 § 2 P.p.s.a. Przytoczone regulacje oznaczają, że obowiązek przekazania Sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uzna, że nie jest organem administracji, albo nie jest dysponentem żądanych informacji, bądź stwierdzi że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już tylko samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero bowiem Sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga, będąca wszak pismem kierowanym do Sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna z uwagi np. na brak właściwości sądu administracyjnego, nie zwalnia podmiotu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Jedynie Sąd jest władny do dokonania oceny skargi tak pod względem formalnym jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi (por. postanowienia NSA: z 20 września 2011 r., II OZ 799/11; z 30 czerwca 2010 r., I OZ 495/10; z 11 stycznia 2011 r., I OZ 996/10; z 15 czerwca 2011 r., I OZ 410/11, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym należy, że na zasadzie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym w sprawach o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie akt w sprawach dotyczących skarg na decyzje w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej Sąd nie jest uprawniony do badania przesłanek, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Sąd bada jedynie, czy organ wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 P.p.s.a. Stosownie do art. 55 § 1 P.p.s.a, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, które według komunikatu Prezesa GUS z dnia 11 maja 2016 r. w I kwartale 2016 r. wyniosło 4181, 49 zł (Mon. Pol. z 2016 r. poz. 443), Grzywna wymierzona zostać może zatem do wysokości 41.814,90 zł. Powołane wyżej przepisy przewidują dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny: pierwszym z nich jest stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, natomiast drugim - złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie, bez względu na przyczyny takiego stanu rzeczy. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca określił wyłącznie górną granicę grzywny, nie wskazał natomiast jej minimalnej kwoty oraz nie określił dyrektyw jej wymierzania. Ustalając grzywnę w określonej wysokości, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. Należy również podkreślić, że dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. z uchybieniem terminu nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny, czy też umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego. Jak wskazano w uchwale NSA z dnia 3 listopada 2009 r. (II GPS 3/09, powołana strona internetowa), skoro z art. 54 § 2 P.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 tej ustawy. W istocie zatem przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 ustawy obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności (por. postanowienie NSA z 30 stycznia 2013 r., I OZ 45/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnośnie oznaczenia przez skarżącego podmiotu, którego zbadania bezczynności się domagał, stwierdzić przyjdzie, że w treści skargi z dnia 11 sierpnia 2016 r. jako skarżony organ wskazany został jednoznacznie Zarząd A Sp. z o.o. Również w tytule skargi określono, że bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej przez Zarząd A Sp. z o.o. Po raz kolejny Zarząd A Sp. z o.o. został wymieniony we wniosku nr 1 skargi, dotyczącym zobowiązania do udzielenia żądanej informacji. W tych okolicznościach przyjąć należy, że wskazanie jako organ Prezesa B Sp. z o.o. w [...] powinno zostać potraktowane jako oczywista omyłka i niestaranność w redagowaniu skargi. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości Zarządu A Sp. z o.o., będącego według przedłożonego odpisu KRS organem uprawnionym do reprezentowania tej Spółki, że skarga, która została przesłana pocztą na adres Spółki i - jak wskazano w jej treści - kierowana była za pośrednictwem Zarządu Spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, nie stanowi skargi na bezczynność Prezesa B w [...]. Dostrzec należy ponadto, że nie jest kwestionowany fakt, iż skarżący był osobiście w siedzibie Spółki w celu złożenia skargi i wówczas został poinformowany o odmowie udostępnienia informacji, co wynika z treści odpowiedzi na wniosek. Zarząd Spółki posiadał zatem wiedzę odnośnie zakresu przedmiotowego, jak i podmiotowego żądania skarżącego. W tej sytuacji należy uznać, iż podmiotem odpowiedzialnym za przekazanie skargi był Zarząd Spółki, którego ukarania skarżący zażądał we wniosku o wymierzenie grzywny. W ocenie Sądu, wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Zarząd Spółki nie wykonał ustawowego obowiązku przekazania skargi w przewidzianym do tego terminie. Skoro skarga wpłynęła do Zarządu A Sp. z o.o. w [...] w dniu 16 sierpnia 2016 r., co wynika z adnotacji na pocztowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru, to określony w art. 21 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej termin piętnastu dni od dnia otrzymania skargi przez Zarząd Spółki, upływał z dniem 31 sierpnia 2016 r. Przekazanie przez Zarząd A Sp. z o.o. w [...] odpisu skargi nastąpiło natomiast w dniu 15 września 2016 r., czyli po 15 dniach od upływu terminu. Określając wysokość grzywny, Sąd wziął pod uwagę przede wszystkim fakt, że okres zwłoki w przekazaniu skargi do Sądu nie był długi, a nadto, że Zarząd Spółki wypełnił ten obowiązek niezwłocznie po otrzymaniu wniosku. Sąd uznał, że opóźnienie w realizacji ustawowego obowiązku przekazania skargi nie posiadało cech celowego, umyślnego naruszenia przepisów, zwłaszcza że podmiot, który nie jest organem administracji publicznej i może mieć trudności z interpretacją przepisów prawa w zakresie postępowania sądowoadministracyjnego. Zdaniem Sądu, grzywna w kwocie 100 zł jest adekwatna do wagi naruszenia dokonanego przez Zarząd Spółki i wymierzenie jej w tej wysokości służyć będzie realizacji zarówno funkcji dyscyplinującej, jak i represyjnej oraz prewencyjnej, zapobiegając popełnianiu w przyszłości podobnych naruszeń, narażających strony na negatywne skutki bezczynności w zakresie informacji publicznej. Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 postanowienia. O kosztach postępowania, które obejmują uiszczony wpis od skargi, orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a.