I SA/Po 1485/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dominik Mączyński Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant: ref. staż. Karolina Samolczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. sprawy ze skargi SB na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...] r., nr [...]. S. B. (dalej jako: "podatniczka", "strona" lub "skarżąca") pismem z dnia 23 maja 2016 r. wystąpiła do Dyrektora Izby Skarbowej z wnioskiem o wstrzymanie z urzędu prowadzonego względem niej postępowania egzekucyjnego, na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 20 października 2015 r., nr [...], na czas trwania postępowania o umorzenie zaległości podatkowej. Argumentując wniosek podatniczka podniosła, że WSA w Poznaniu nieprawomocnym wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r., o sygn. akt I SA/Po 2207/15, uchylił decyzję Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] r., nr [...] [...], i poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...] r., odmawiającą stronie umorzenia zobowiązania w podatku dochodowym od osób fizycznych za 2010 r. W przekonaniu podatniczki, zasadność jej skargi na powyższą decyzję odmawiającą umorzenia zaległości podatkowej, stanowi podstawę do zawieszenia postępowania egzekucyjnego na czas trwania postępowania sądowo-administracyjnego oraz administracyjnego w przedmiocie wspomnianej ulgi podatkowej. Jednocześnie strona wskazała, że jest osobą samotną i utrzymuje się wyłącznie ze świadczenia emerytalnego, a dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego narazi ją na ubóstwo. Powyższe pismo Dyrektor Izby Skarbowej uznał za wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego i na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - w skrócie: "K.p.a.") przekazał do załatwienia Naczelnikowi Urzędu Skarbowego [...]. Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 56 § 1 i § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm. - dalej w skrócie: "u.p.e.a."), odmówił zawieszenia prowadzonego wobec strony postępowania egzekucyjnego. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła żadna przesłanka z art. 56 § 1 u.p.e.a., która uzasadniałaby zawieszenie prowadzonego wobec podatniczki postępowania egzekucyjnego. Zaznaczono, że inne okoliczności niż enumeratywnie wymienione w art. 56 u.p.e.a., nie stanowią podstawy do zawieszenia postępowania. W związku z tym uznano, że podstawą do zawieszenia postępowania egzekucyjnego nie mogą być toczące się postępowanie w przedmiocie zastosowania ulgi lub też trudna sytuacja finansowa zobowiązanej. Takie okoliczności mogą stanowić np. podstawę wniosku: o rozłożenie zaległości na raty, o umorzenie zaległej należności, bądź zwolnienia z egzekucji określonego składnika majątkowego. W zażaleniu podatniczka wniosła o uchylenie powyższego postanowienia i zawieszenie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu żaląca się podniosła, że jej wniosek z dnia 23 maja 2016 r. skierowany został do Dyrektora Izby Skarbowej, jako organu nadzoru nad prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym i dotyczył zawieszenia/wstrzymania z urzędu postępowania egzekucyjnego na czas trwania postępowania sądowego i został złożony w trybie art. 23 § 6 u.p.e.a. Wobec tego stwierdziła, że argumentacja zaskarżonego postanowienia jest błędna, albowiem jej wniosek nie został oparty o przepis art. 56 § 1 u.p.e.a. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pełni powielił pogląd organu I instancji wyrażony w kwestionowanym postanowieniu, że w sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności przewidzianych w art. 56 § 1 u.p.e.a., obligująca organ egzekucyjny do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Tym samym argumenty podniesione przez stronę we wniosku nie mogą przemawiać za zawieszeniem postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do twierdzeń strony, że jej wniosek z dnia 23 maja 2016 r. nie został oparty na przepisie art. 56 § 1 u.p.e.a., lecz na art. 23 § 6 u.p.e.a. i jako skierowany do Dyrektora Izby Skarbowej dotyczył zawieszenia/wstrzymania z urzędu postępowania egzekucyjnego, na czas trwania postępowania sądowego, organ II instancji zwrócił uwagę, że we wniosku strona nie wskazała podstawy prawnej swojego podania, a uczyniła to dopiero w zażaleniu. Niemniej, zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej, organ I instancji słusznie zakwalifikował pismo strony z dnia 23 maja 2016 r. jako wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, gdyż takie żądanie strona jednoznacznie zgłosiła, powtarzając je w uzasadnieniu i konkluzji podania. Ponadto podkreślono, że o rzeczywistej treści żądania zawartego w piśmie złożonym do organu administracji publicznej, nie decyduje jego tytuł nadany przez stronę, ale rzeczywista treść. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. B. wniosła o uchylenie powyższego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1. art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do organów polegające na całkowitym pominięciu okoliczności uzasadniających twierdzenie, że w sprawie zaistniał szczególny uzasadniony przypadek, 2. art. 56 § 1 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy złożony wniosek dotyczył wstrzymania postępowania egzekucyjnego z urzędu, a nie zawieszenia postępowania z mocy prawa, 3. art. 7 K.p.a. poprzez załatwienie sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, 4. art. 23 § 6 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo wskazania we wniosku, że dotyczy on wstrzymania postępowania egzekucyjnego z urzędu z uwagi na występujący w sprawie szczególny uzasadniony przypadek. W argumentacji skargi strona ponownie podniosła, że we wniosku z dnia 23 maja 2016 r. jasno wskazała, iż dotyczy on wstrzymania postępowania z urzędu oraz skierowany został do organu nadzoru nad organem prowadzonym postępowanie egzekucyjne. W zażaleniu jednoznacznie wskazała, że jej wniosek nie został prawidłowo rozpoznany, gdyż nie dotyczył on zawieszenia postępowania z mocy prawa, lecz zawieszenia z urzędu, z uwagi na istniejący w sprawie szczególny uzasadniony przypadek. Pomimo wyraźnego podania w zażaleniu podstawy prawnej złożonego wniosku, organ II instancji rozpoznał go w trybie art. 56 u.p.e.a i odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Autorka skargi zarzuciła, że organ odwoławczy nie dokonał jakichkolwiek ustaleń odnośnie tego, czy w jej sprawie zaistniał szczególny uzasadniony przypadek. Z powyższego wywiodła, że organ II instancji w sposób niewłaściwy rozpoznał jej wniosek i w rzeczywistości nie ustosunkował się do niego merytorycznie w żaden sposób. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 26 maja 2017 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu w osobie adwokata, podniosła, że w zażaleniu na postanowienie organu I instancji wyraźnie wskazała, że organ ten błędnie odczytał jej wniosek z dnia 23 maja 2016 r. i pomimo prawidłowej nazwy wniosku ("o wstrzymanie z urzędu postępowania egzekucyjnego") rozpoznał go w granicach wniosku o zawieszenie postępowania. Strona zaakcentowała, że ustawodawca wskazał inne kryteria rozpoznania przy ocenie zasadności wniosku o zawieszenie postępowania, a inne przy ocenie zasadności wniosku o wstrzymanie z urzędu. Pomimo tego także organ II instancji rozpoznał jej wniosek w złych granicach. Odpowiadając na powyższe w piśmie z dnia 7 czerwca 2017 r. organ stwierdził, że w całości podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Badając zaskarżone decyzje według kryteriów przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - w skrócie: "P.p.s.a."), Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienia naruszają prawo, a ich wydanie poprzedziło postępowanie, w którym uchybiono regułom prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organy egzekucyjne właściwie odczytały żądanie skarżącej zawarte we wniosku z dnia 23 maja 2016 r., a w konsekwencji, czy właściwie rozpoznały to podanie jako wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Skarżąca twierdzi, że podstawą prawną jej wniosku był przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. dotyczący wstrzymania postępowania, a zatem organ nadzoru nad prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym (czyli Dyrektor Izby Skarbowej) winien rozpoznać ten wniosek w kontekście zaistnienia w sprawie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", a nie przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego wymienionych w art. 56 § 1 u.p.e.a., tym bardziej, że w zażaleniu wprost strona powołała przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. Tymczasem organy obu instancji wydały postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego i zastosowały w sprawie przepis art. 56 § 1 u.p.e.a. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, organy w badanej sprawie działały wadliwie w wyniku naruszenia podstawowych zasad postępowania, a w związku z tym zaskarżone postanowienia należy wyeliminować z obrotu prawnego. Tytułem wstępu wyjasnić należy, że zgodnie z art. 56 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej; 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego; 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego; 4) na żądanie wierzyciela; 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Podkreślenia wymaga, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego wiąże się z wystąpieniem okoliczności uzasadniających czasową przerwę w jego prowadzeniu. Ujawnienie podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego obliguje organ egzekucyjny do zawieszenia postępowania i nie pozostawia w tej mierze jakiegokolwiek luzu decyzyjnego. Jedną z przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego jest wniosek wierzyciela, co pozwala zająć stanowisko, że wierzyciel jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wiążącą organ egzekucyjny inicjatywą zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Uprawnienie takie nie przysługuje natomiast zobowiązanemu. Ewentualny wniosek zobowiązanego należy traktować jako oświadczenie wiedzy o istnieniu podstaw do zawieszenia postępowania. W postępowaniu egzekucyjnym nie ma zastosowania instytucja fakultatywnego zawieszenia postępowania na wniosek strony, określona w art. 98 K.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2013 r., o sygn. akt VII SA/Wa 2150/12, publ. LEX nr 1317400). Z kolei art. 23 § 6 u.p.e.a. stanowi, że organy sprawujące nadzór mogą w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Z brzmienia tego przepisu wynika, że wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) zależy od uznania organu nadzoru. Nadzór nad egzekucją administracyjną to kontrola oraz możliwość ingerowania w działalność jednostki nadzorowanej. Możliwość wstrzymania przez organ wykonujący nadzór czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego uzależnione jest od istnienia szczególnych okoliczności. Innymi słowy, uprawnienia do wstrzymania czynności lub postępowania egzekucyjnego, o których mowa w art. 23 § 6 u.p.e.a., przysługujące organowi nadzoru, mogą być wykorzystane wyłącznie w ramach tego nadzoru, tj. kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego, w wypadkach szczególnie uzasadnionych (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r., o sygn. akt II FSK 472/10, wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku są dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy także zauważyć, że przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. W realiach niniejszej sprawy istotne jest, że u.p.e.a. nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek dłużnika. Wniosek dłużnika o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru mógłby, co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli dokonanie wstrzymania tychże czynności. Uprawnienie organu nadzoru do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ egzekucyjny powstaje w przypadku rozpatrywania zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego, jak też w przypadkach przeprowadzenia z urzędu czynności kontrolnych w nadzorowanym organie egzekucyjnym (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., o sygn. akt II FSK 1925/07). Na marginesie należy wskazać, że dłużnikowi przeciwko któremu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, który kwestionuje działania organu egzekucyjnego przysługują środki określone w u.p.e.a., i są to: skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania. Natomiast z całą pewnością nie służy temu tryb przewidziany w art. 23 § 6 u.p.e.a. Z powołanych powyżej przepisów u.p.e.a. (art. 23 § 6 i art. 56 § 1) bezsprzecznie wynika, że adresatami norm prawnych w nich zawartych są inne podmioty (odpowiednio organ nadzoru i organ prowadzący egzekucję), a podstawą ich zastosowania jest ziszczenie się zupełnie innych przesłanek (tj. szczególnie uzasadnionego przypadku i enumeratywnie wyliczonych) oraz inny tryb (uznaniowy i obligatoryjny). Poczynienie powyższych uwag było istotne, albowiem skarżąca kwestionuje możliwość rozpoznania jej wniosku w oparciu o przepis art. 56 § 1 u.p.e.a., w sytuacji gdy żądała zastosowania w sprawie przepisu art. 23 § 6 u.p.e.a. W kontekście wyraźnie sformułowanego żądania "wstrzymania" w osnowie wniosku z dnia 23 maja 2016 r. oraz skierowania tego wniosku bezpośrednio do organu nadzoru nad organem egzekucyjnym (tj. do Dyrektora Izby Skarbowej), a przede wszystkim wprost podniesionego zarzutu dotyczącego art. 23 § 6 u.p.e.a. w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, rolą organów (zwłaszcza organu odwoławczego) przed przystąpieniem do załatwienia tego wniosku, winno być rozstrzygnięcie wątpliwości, co do intencji i rzeczywistej treści żądania strony. Sąd zauważa, że słusznie organy wyliczyły, iż w treści uzasadnienia wniosku skarżąca trzykrotnie wniosła o "zawieszenie postępowania", jednakże wobec rozbieżności tych sformułowań z tytułem pisma oraz treścią zażalenia i faktu, że wniosek został złożony przez osobę w starszym wieku i nie posiadającą wiedzy prawniczej, organy zobowiązane były wezwać stronę do wyjaśnienia, czego w istocie jej wniosek dotyczy. W ocenie Sądu, organy rozpoznając przedmiotowy wniosek błędnie poprzestały wyłącznie na treści sformułowań zawartych w uzasadnieniu i konkluzji wniosku (gdzie skarżąca trzy razy stwierdziła, że domaga się "zawieszenia postępowania"), bez wcześniejszego dopytania strony, jaka jest jej rzeczywista intencja. Jak już wyżej stwierdzono, konieczność wyjaśnienia motywów wystąpienia przez stronę wnioskiem z dnia 23 maja 2016 r. zaistniała ponad wszelką wątpliwość przed organem odwoławczym, albowiem w treści zażalenia strona jednoznacznie podniosła, że podstawą prawną jej wniosku był przepis art. 23 § 6 u.p.e.a., a nie art. 56 § 1 u.p.e.a. Organ odwoławczy zupełnie zignorował ten zarzut i arbitralnie, nie dokonując żadnych wyjaśnień w tej kwestii, uznał, że podstawą prawną żądania strony jest przepis art. 56 § 1 u.p.e.a. W tym miejscu należy podkreślić, że to organ administracji publicznej jest gospodarzem postępowania i na nim ciążą obowiązki w zakresie zgodnego z prawem przeprowadzenia całego procesu stosowania prawa. Bez poczynienia przez organ ustaleń dotyczących wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie jest możliwe prawidłowe, zgodne z prawem jej załatwienie. Obowiązkiem organu, wynikającym przede wszystkim z art. 9 K.p.a., jest informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem aktualnego lub potencjalnego postępowania. Powinność ta wynika także z wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Z kolei z zawartej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W kontekście powołanych wyżej zasad ogólnych postępowania administracyjnego, mających zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym, na podstawie art. 18 u.p.e.a, Sąd stwierdza, że w sytuacji gdy strona wystąpiła do organu z wnioskiem o podjęcie określonej czynności, tj. "wstrzymanie z urzędu postępowania egzekucyjnego", a jednocześnie istnieją istotne rozbieżności między treścią osnowy takiego wniosku, a jego uzasadnieniem, to organy obu instancji, przed rozpoznaniem takiego wniosku, miały obowiązek te rozbieżności wyjaśnić. W realiach rozpoznawanej sprawy uwaga ta tyczy się w szczególności organu odwoławczego, z uwagi na wniesienie tego wniosku w pierwszej kolejności bezpośrednio do niego, a także ze względu na treść podniesionych w zażaleniu zarzutów. Wprawdzie rację ma organ odwoławczy twierdząc, że to nie tytuł wniosku, lecz jego treść decyduje o sposobie jego klasyfikacji i rozpoznania, jednakże na gruncie badanej sprawy, z przyczyn powyżej opisanych, konieczne było wezwanie strony do wyjaśnienia zakresu jej żądania. Mając na względzie powyższe Sąd za zasadne uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7 i art. 8 K.p.a. Za trafny należy także uznać zarzut naruszenia art. 56 § 1 u.p.e.a., albowiem w ocenie Sądu, przepis ten, wobec nie wyjaśnienia faktycznego zakresu żądania skarżącej, został zastosowany w sprawie przedwcześnie. Na gruncie badanej sprawy Sąd zauważa, że w świetle obowiązującego od dnia 1 kwietnia 2011 r. stanu prawnego, a więc od czasu wejścia w życie art. 61a K.p.a., co nastąpiło na mocy art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), organ, do którego wpłynął wniosek zobowiązanego o wstrzymanie egzekucji, powinien w takim przypadku na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, uprawnienie organu nadzoru do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ egzekucyjny powstaje w przypadku rozpatrywania zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego, jak też w przypadkach przeprowadzania czynności kontrolnych w nadzorowanym organie egzekucyjnym. Natomiast w przypadku składania przez zobowiązanego wniosków bezprzedmiotowych, organ nadzoru nie powinien rozstrzygać o ich zasadności bądź niezasadności, ale winien odmówić wszczęcia postępowania w żądanym zakresie. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ będzie obowiązany wezwać stronę do jednoznacznego sprecyzowania żądania zawartego we wniosku z dnia 23 maja 2016 r., a w sytuacji gdy strona stwierdzi, że jej wniosek dotyczy wstrzymania z urzędu postępowania egzekucyjnego w oparciu o przepis art. 23 § 6 u.p.e.a., organ winien rozważyć zasadność wydania postanowienia o pozostawieniu takiego wniosku bez rozpoznania. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a., wyeliminował z obrotu prawnego postanowienia organów obu instancji, orzekając jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego wydano zarządzenie, na podstawie art. 258 § 2 pkt 8 P.p.s.a.