I SA/Po 176/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont (spr.) Sędzia WSA Barbara Rennert Protokolant: st. sekr. sąd. Joanna Świdłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2018 rok oddala skargę. Wójt Gminy [...] decyzją z 13 lipca 2018 r., nr [...] ustalił X. X. (dalej: "skarżący") wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2018 r. na kwotę [...]zł od nieruchomości położonych w miejscowości [...] na działce nr [...]. Wójt za podstawę opodatkowania zamieszkałych budynków mieszkalnych przyjęto powierzchnię 64,00 m2, zaś za podstawę opodatkowania gruntów przynależnych do zamieszkanych budynków i lokali mieszkalnych oraz terenów rekreacyjno- wypoczynkowych przyjął powierzchnię 59,00 m2. Uzasadniając decyzję Wójt wyjaśnił, że pismem z 04 stycznia 2018 r. wezwał skarżącego do złożenia informacji w sprawie podatku na 2018 r. Skarżący w deklaracji określił powierzchnię budynków mieszkalnych zamieszkałych na 64 m2 a powierzchnię gruntów przynależnych do zamieszkałych budynków i lokali mieszkalnych na 100 m2. Jednocześnie wniósł o zawieszenie postępowania do czasu wydania decyzji zatwierdzającej ewidencję gruntów i budynków przez Starostwo Powiatowe w [...]. W toku postępowania podatkowego Wójt zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] o wskazanie powierzchni opodatkowanej działki nr [...] na dzień 01 stycznia 2018 r. W odpowiedzi Starostwo podało , że powierzchnia wskazanej działki wynosi 0,0059 ha. We wcześniejszych postępowaniach Wójt zwrócił się do Starostwa o zajęcie jednoznacznego stanowiska w przedmiocie zatwierdzenia decyzji administracyjnych podłużną pieczęcią zawierającą klauzulę zgodną z § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38 poz. 454 – dalej: "rozporządzenie MRRiB"). Starostwo wyjaśniło, że wskazany przepis dotyczy procesu zakładania ewidencji gruntów i budynków, a nie jej modernizacji. Modernizacja ewidencji gruntów i budynków została uregulowana art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., nr 240 poz. 2027 ze zm. – dalej: "P.g.k."). W trybie tego przepisu, w brzmieniu wówczas obowiązującym modernizacja nie kończy się decyzją administracyjną. Ponadto § 56 ust. 1 powołanego wcześniej rozporządzenia traktował wówczas o tym, że "przy wykonywaniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków przepisy rozdziału 2, z wyłączeniem 34, 40, 41, 42 i 43 stosuje się odpowiednio." Wójt zaznaczył również, że w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów z 08 lipca 2016 r., określający powierzchnię działki na 0,0059 ha oraz wydruk z księgi wieczystej na 09 maja 2018 r. potwierdzający powierzchnię 59 m2. Na potrzeby obliczania wysokości zobowiązania podatkowego przyjął więc powierzchnię budynku mieszkalnego zadeklarowaną przez skarżącego natomiast powierzchnię gruntu w wielkości wynikającej z rejestru gruntów. Pismem z 10 sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego wniósł odwołanie od wymienionej na wstępie decyzji organu pierwszej instancji wnosząc o jej uchylenie i wydanie nowej decyzji. W uzasadnieniu odwołania podniósł m. in., że organ pierwszej instancji jak i Starosta [...] nie dostarczyli ewidencji gruntów i budynków m. in. działki nr [...] z adnotacją o zatwierdzeniu tej powierzchni gruntu ostateczną decyzją administracyjną. Na gruncie § 56 ust. 1 rozporządzenia MRRiB wyrażony został pogląd, że w niniejszej sprawie, gdzie modernizacja ewidencji gruntów i budynków nastąpiła przed 31 grudnia 2013 r., jej podstawą powinna być decyzja administracyjna. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wydanie nowej uwzględniającej brakującą powierzchnię gruntu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 18 października 2018 r., [...] utrzymało w mocy wymienioną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję Kolegium wskazało, że jest mu z urzędu znanym fakt, że skarżący nie zgadza się z kierowanymi do niego decyzjami w przedmiocie wymiaru podatku od nieruchomości położonej w [...], kwestionując jako podstawę wymiaru podatku zapisy w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę Powiatowego w [...]. Zastrzeżenia skarżącego nie znajdują jednak potwierdzenia w zmianach zapisów zawartych w ewidencji. Zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków powierzchnia spornej działki wynosi 59 m2. Pismem z 11 stycznia 2019 r. skarżący wniósł skargę na omówioną powyżej decyzję Kolegium wnosząc o jej uchylenie oraz wydanie nowej decyzji merytorycznej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 122 w zw. z art. 121 § 1, art. 165 § 5, art. 187 § 1 w zw. z art. 194 § 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm. – dalej: "O.p."). W odpowiedzi na skargę SKO w [...] podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Rozstrzygnięcie sporu wymagało dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2018 r. Kwestionując legalność zaskarżonej decyzji skarżący podnosi m. in. zarzut zaniżenia powierzchni opodatkowanej nieruchomości. Organy uzasadniając swoje rozstrzygnięcia oparły się zaś na powierzchni opodatkowanej nieruchomości wynikającej z zapisów w ewidencji gruntów. Sąd w przedstawionym sporze rację przyznał organom podatkowym. Odnosząc się do zarzutów skargi sąd w pierwszej kolejności wskazuje, że zgodnie z art. 21 ust. 1 P.g.k., podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle przytoczonego przepisu przyjmuje się, że dane wynikające z ewidencji - w szczególności w przypadku wymiaru podatku od nieruchomości - mają dla organu podatkowego charakter wiążący i nie mogą być przezeń samodzielnie korygowane w ramach postępowania podatkowego, bez zmiany tych wpisów w ewidencji gruntów [por. uchwała NSA z 27 kwietnia 2009 r., II FPS 1/09, orzeczenia sądów administracyjnych dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl]. Co prawda od zasady tej istnieją wyjątki – wskazane w uchwale NSA z 18 listopada 2013 r., II FPS 2/13 – jednakże okoliczności takie nie miały w sprawie miejsca. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków można podzielić na dwie kategorie. Pierwszą z nich tworzą dane bezwzględnie wiążące organ podatkowy (ich zmiana może mieć miejsce tylko w stosownym trybie administracyjnym, a organy podatkowe nie mają możliwości ich samodzielnego korygowania). Do kategorii tej zaliczyć można dane ewidencyjne dotyczące przeznaczenia, funkcji, obszaru i granic działek gruntu, a także rodzaju zabudowy i powierzchni użytkowej położonych na tych gruntach budynków. Drugą kategorię stanowią dane o względnej mocy wiążącej, tj. takie, których zgodność z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym może być w pewnych - niejako wyjątkowych - sytuacjach przy wymiarze podatku weryfikowana, przy zastosowaniu dopuszczalnych instrumentów proceduralnych. Może to mieć miejsce m.in. w sytuacji, gdy dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków pozostają w sprzeczności z danymi zamieszczonymi w innych rejestrach publicznych, których pierwszeństwo (przed danymi ewidencyjnymi) wynika z regulujących ich prowadzenie bezwzględnie obowiązujących przepisów, lub też w przypadku, gdy posłużenie się wyłącznie danymi ewidencyjnymi musiałoby się wiązać z pominięciem przepisów zawartych w ustawie podatkowej, mających wpływ na wymiar podatku (np. możliwe do zastosowania symbole ewidencyjne nie przewidują oznaczenia dla pewnych przedmiotów opodatkowania, wymienionych wprost w ustawie podatkowej). W takiej sytuacji organ podatkowy zobligowany jest do pominięcia informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, sprzecznych z prawnie wiążącymi danymi innego rejestru publicznego lub tych danych ewidencyjnych, które wykluczają zastosowanie regulacji zawartych w ustawie podatkowej, mających znaczenie dla wymiaru podatku [por. wyrok NSA z 01 marca 2018 r., II FSK 458/16]. W kontekście argumentacji skarżącego sąd podkreśla, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków dotyczące przeznaczenia, funkcji, obszaru i granic działek gruntu, a także rodzaju zabudowy i powierzchni użytkowej położonych na tych gruntach budynków należą do danych bezwzględnie wiążące organ podatkowy, a ich weryfikacja nie jest możliwa w toku postępowania podatkowego. Z uwagi na powyższe nie zasługiwały na uwzględnienie wywody skargi kwestionujące zaniżenie przez organy powierzchni opodatkowanej nieruchomości. W materiale dowodowym sprawy znajduje się bowiem wypis z rejestru gruntów zawierający wszystkie dane istotne z punktu widzenia wymiaru zobowiązania podatkowego. Tak długo, jak długo zawarte w ewidencji zapisy nie ulegną zmianie, organ podatkowy nie jest władny do przyjęcia innej powierzchni gruntu na potrzeby wymiaru podatku od nieruchomości. Jednocześnie sąd podkreśla, że związanie organów podatkowych, na podstawie art. 21 ust. 1 P.g.k., danymi z ewidencji gruntów i budynków oznacza, że organy podatkowe nie są uprawnione do ustalania powierzchni gruntu i budynków we własnym zakresie, ani nie mają obowiązku uwzględniać żadnych wniosków dowodowych podatników, którzy w postępowaniu podatkowym kwestionują powierzchnię gruntu ujawnioną w ewidencji. Wobec jednoznacznego nakazu uwzględnienia przy wymierzaniu podatku danych wynikających z ewidencji, takie żądania nie prowadzą bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy [por. wyrok NSA z 20 marca 2018 r., II FSK 755/17]. Jedyną prawnie dopuszczalną drogą do zakwestionowania powierzchni ujawnionej w ewidencji jest postępowanie przed organem prowadzącym tę ewidencję. Jedyną prawnie dopuszczalną drogą do zakwestionowania powierzchni ujawnionej w ewidencji jest postępowanie przed organem prowadzącym tę ewidencję. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że skarżący podjął takie działania wspólnie z T. B. i J. B., ale nie przyniosły one zamierzonych skutków, o czym świadczy wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1573/12, oddalający skargę kasacyjną X. X. od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Po 879/11, w sprawie ze skargi X. X. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 5 lipca 2011 r., nr [...], w przedmiocie zarzutów do danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym oraz wyrok NSA z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt I OSK 167/14, oddalający skargi kasacyjne J. B. i X. X. od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 765/12, w sprawie z ich skarg na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 22 czerwca 2012 r., nr [...], w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym. Tym samym sąd nie ma wątpliwości co do tego, że skoro w rozpoznawanej sprawie nie zostały dokonane zmiany w ewidencji gruntów i budynków, to obecnie organy podatkowe nie miały podstaw i nie były uprawnione do dokonywania w tym zakresie odmiennych ustaleń. Sąd ocenia jako nietrafny zarzut naruszenia art. 123 § 1 i art. 200 O.p. poprzez jego niezastosowanie, tj. niewyznaczenia 7-dniowego terminu do wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Odnośnie tego zarzutu sąd wskazuje, że skarżący 28 maja 2018 r. otrzymał od Wójta Gminy [...] pismo z 09 maja 2018 r. informujące go o wyznaczeniu 7-dniowego terminu do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w sprawie zebranego materiału dowodowego. Skarżący skorzystał z omawianego prawa składając pisma z 02 czerwca i 09 lipca 2018 r. W pismach tych skarżący zawarł żądanie doręczenia mu licznych dokumentów stanowiących podstawę ustalenia stanu faktycznego w sprawie (w szczególności dokumentów z ewidencji gruntów i budynków, map ewidencyjnych, wykazu zmian gruntowych) i zawnioskował o ponowne wystąpienie do Starostwa Powiatowego w [...] o dostarczenie dokumentów, dotyczących zmian po modernizacji w ewidencji gruntów i budynków. Biorąc pod uwagę, że w aktach sprawy znajduje się pismo Starostwa Powiatowego w [...] z 11 kwietnia 2018 r. wyjaśniające powyższą kwestię niewyznaczenie w takim przypadku skarżącemu ponownie terminu do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w sprawie tego materiału dowodowego nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie realizacji obowiązku wyznaczenia tego terminu nie można ujmować jako wartości bezwzględnej. Zasady tej nie można również rozumieć w sposób, który będzie paraliżował działalność organów administracji publicznej [por. wyrok NSA z 18 listopada 2005 r., I FSK 284/05]. Tak samo ma się rzecz z niewyznaczeniem skarżącemu przez organ odwoławczy, który żadnego postępowania dowodowego nie przeprowadzał, terminu do wypowiedzenia się sprawie zebranego materiału dowodowego. Naruszenie przez organ odwoławczy art. 200 § 1 O.p. jest naruszeniem przepisów postępowania, które może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, tylko wtedy, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy [por. uchwała NSA z 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04]. W niniejszej sprawie to uchybienie organu odwoławczego nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Sąd, nie znajdując natomiast podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 187 § 1 w zw. z art. 194 § 1 O.p., ze wskazaniem na brak zawiadomienia "o wszczęciu postępowania modernizacyjnego w zakresie gruntów i budynków, które miało miejsce w 2009 r." wskazuje, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Używając sformułowania "w granicach danej sprawy" ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym, a jej tożsamość określają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji lub postanowieniu stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. Oznacza to, że dokonując kontroli legalności decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej w przedmiocie podatku od nieruchomości nie może uczynić przedmiotem oceny decyzji wydanych przez inne organy dotyczące innego postępowania nawet w sytuacji, gdy jego stronami są te same podmioty [por. wyrok NSA z 20 marca 2018 r., II FSK 690/17]. Uwzględniając powyższe sąd stwierdza, że ani organ podatkowy, jak i obecnie sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie mogły dokonać kontroli legalności decyzji wydanych przez Starostwo Powiatowe w [...] (Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami) dotyczącej informacji z rejestru gruntów. Zaakcentowania wymaga, że sprawy te nie zachowują tożsamości, różna jest ich podstawa prawna i przedmiot. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji w takiej sytuacji ograniczona jest zatem do oceny, czy organ podatkowy miał, wynikające z przepisów prawa i prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, podstawy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2018 r. W konsekwencji sąd za całkowicie bezpodstawny uznał zarzut zaniechania powtórnego wezwania skarżącego do wypowiedzenia się w sprawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Konkludując rozważania w powyższym zakresie sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji są zgodne z prawem i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.