I SA/Po 179/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dominik Mączyński Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie poboru podatków w drodze inkasa, wyznaczenia inkasentów oraz określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso I. stwierdza nieważność § 2 pkt 6 i 9 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie poboru podatków w drodze inkasa, wyznaczenia inkasentów oraz określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso; II. oddala skargę w pozostałym zakresie. [...] w [...], na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz.1875 ze zm. – dalej: "u.s.g.") złożyła skargę na uchwalę Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie poboru w drodze inkasa, wyznaczenia inkasentów oraz określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso jako podjętej z rażącym naruszeniem przepisów art. 25a u.s.g. i wniosła o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w Gminie B. inspektorzy [...] ustalili, że w 2016 r. podstawę poboru podatków rolnego, od nieruchomości i leśnego od osób fizycznych w drodze inkasa stanowiły dwie uchwały podjęte przez Radę Gminy: 1) uchwała Nr [...] z [...] maja 2015 r. w sprawie poboru podatków w drodze inkasa, wyznaczenia inkasentów oraz określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso, która utraciła moc z dniem [...] lipca 2016 r. 2) uchwała Nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. w sprawie poboru w drodze inkasa, wyznaczenia inkasentów oraz określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso, która weszła w życie z dniem [...] lipca 2016 r. i pozostawała w obrocie prawnym do dnia wniesienia niniejszej skargi. Z ustaleń kontroli wynikało, że w głosowaniu dotyczącym ww. uchwał w sprawie poboru w drodze inkasa podatku od osób fizycznych określającej m. in. wysokość wynagrodzenia za inkaso brało udział 2 radnych będących jednocześnie inkasentami w dwóch sołectwach. Ustalenia kontroli dotyczące faktu, że w głosowaniu nad uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. brali udział radni, którzy jednocześnie na mocy jej postanowień zostali powołani na inkasentów w Gminie B. nie były znane Kolegium Izby na etapie badania uchwały w maju 2016 r. Z protokołu sesji wynikało, iż nie było głosowania imiennego, a zatem nie wiadomo którzy z radnych wstrzymali się od głosu, jak również który z radnych głosował przeciw uchwale. Odpowiadając na skargę Gmina B., reprezentowana przez Wójta, wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na podjęcie przez Radę Gminy uchwały nr [...] z [...] stycznia 2018 r. w sprawie poboru podatków w drodze inkasa, wyznaczenia inkasentów oraz określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso, a przy głosowaniu nad uchwałą radni będący sołtysami wyznaczonymi do poboru podatków nie brali udziału. Jednocześnie Rada Gminy przedmiotową uchwałą uchyliła zaskarżoną uchwałę. Pismem z [...] marca 2018 r. [...] przekazała uchwałę Nr [...] Kolegium [...] z [...] marca 2018 r., na podstawie której podtrzymano skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy z [...] kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga w części zasługuje na uwzględnienie. W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej uchwały, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze Sąd badał, czy zasadne okazały się zarzuty wobec uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie poboru w drodze inkasa, wyznaczenia inkasentów oraz określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso. Jakkolwiek skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, to zarzuty skargi dotyczą przepisu § 2 pkt 6 i 9 uchwały, na podstawie którego na inkasentów podatku wyznaczono [...] i [...], którzy będąc jednocześnie radnymi, brali udział w głosowaniu nad podjęciem ww. uchwały. Na wstępie należy wyjaśnić, ze zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1), przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał organów gminy ma znaczenie prawne, jednak ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Wspomniana procedura podjęcia uchwały obejmuje szereg wymogów, wśród których istotne znaczenie ma udział w głosowaniu legitymowanych radnych. Przepis art. 25a u.s.g. wprowadza instytucję wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu stanowiąc, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Interes prawny to interes chroniony przepisami prawa, wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Każdy z tych przepisów może bowiem kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Sąd podziela ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie interesu prawnego, o którym mowa w cytowanym przepisie, które wskazuje na osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Dla oceny spełnienia hipotezy ww. przepisu nie ma znaczenia kwestia ewentualnego naruszenia interesu prawnego radnego, gdyż wystarczającym jest to, że przedmiot głosowania go dotyczy. Nie ma też potrzeby analizowania kwestii wyników głosowania i rozważania, czy udział radnego miał, czy nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały. Omawiany przepis posługuje się kategorycznym stwierdzeniem, co uzasadnia obiektywne rozumienie ujętego tamże interesu prawnego. Zatem już tylko sama możliwość dotknięcia interesu prawnego wystarcza dla zastosowania omawianej tu normy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 maja 2016 r., II SA/Wr 1229/16; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 września 2015 r., I SA/Gl 510/15; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., I OSK 125/13 – powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego nie może budzić żadnych wątpliwości zasada, zgodnie z którą, radny nie może brać udziału w głosowaniu w sprawach, które dotyczą jego osoby, z uwagi na to, że z mocy art. 25a u.s.g. podlega wyłączeniu. W świetle powyższego Sąd uznał, że zarzuty skargi co do naruszenia tego przepisu, a w konsekwencji nieważności uchwały w tej części, okazały się uzasadnione. Podstawą prawną rozstrzygnięcia w toku sądowej kontroli zaskarżonej uchwały jest przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: "P.p.s.a."), który stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Mając na uwadze datę wydania zaskarżonej uchwały (28 kwietnia 2016 r.) oraz ewentualne konsekwencje skutków prawnych następujących ex tunc na wypadek stwierdzenia nieważności uchwały w całości, o co wnosiła skarżąca, Sąd rozważał zasadność wydania takiego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu nie ma uzasadnionych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości w sytuacji, w której naruszenia przepisów prawa dotyczą jej konkretnych postanowień, bez istotnego wpływu na pozostałą regulację zawartą w uchwale. Sąd miał na uwadze stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II FSK 490/14, według którego, skoro art. 147 § 1 P.p.s.a. umocowuje do pozbawienia zaskarżonego aktu mocy prawnej przez sąd administracyjny "w całości lub w części", to należy z tego wnosić, że zastosowanie środka ochrony, o którym mowa, uzależnione jest od oceny jego skutków w sferze społecznej, a zwłaszcza relacji pomiędzy osobami zobowiązanymi do uiszczenia opłaty targowej i właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem NSA, pominięcie tego aspektu sprawy w sytuacji, gdy przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. statuuje zasadę niezwiązania sądu granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, musi być odbierane jako naruszenie prawa kwalifikujące do uchylenia orzeczenia sądu I instancji. NSA zwrócił uwagę, że reakcja Sądu powinna być proporcjonalna do wagi popełnionego błędu, możliwego do naprawienia prostszymi, niż stwierdzenie nieważności aktu w całości, sposobami. Zastosowanie środka nieproporcjonalnego, w ocenie NSA, kłóci się z szerzej rozumianą racjonalnością kontroli sądowej, czyli z wymaganiami postępowania pozwalającego uniknąć nadmiernych i zbędnych komplikacji prawnych. Celem tej kontroli jest bowiem doprowadzenie do stanu zgodności z prawem najprostszymi i najmniej uciążliwymi środkami. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność § 2 pkt 6 i 9 zaskarżonej uchwały, o czym orzekł jak w p. I sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a., jak w p. II sentencji wyroku.