I SA/Po 375/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędzia WSA Dominik Mączyński Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Świdłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...], z dnia [...] r., nr [...]; II. stwierdza, że postanowienia wymienione w punkcie pierwszym nie podlegają wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. prowadził postępowanie egzekucyjne celem wyegzekwowania należności na podstawie tytułów wykonawczych o nr [...] do [...], [...] do [...], [...] do [...], wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P., a obejmujących zaległości R. J. z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W celu wyegzekwowania zaległości wynikających z przedmiotowych tytułów wykonawczych, organ egzekucyjny zawiadomieniami z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] i [...] marca 2007 r. nr [...], dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego bankiem w [...]. Powyższe zawiadomienia o zajęciu wraz z odpisami tytułów wykonawczych zostały doręczone zobowiązanemu w dniach [...] stycznia 2006 r. i [...] kwietnia 2007 r. W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, w dniach [...] kwietnia 2006 r. oraz [...] sierpnia 2006 r., zostały sporządzone protokoły o stanie majątkowym zobowiązanego. W dniu [...] lipca 2007 r. poborca skarbowy dokonał zajęcia ruchomości oraz sporządził protokół o stanie majątkowym. W związku z dokonanymi czynnościami poborca skarbowy, w oparciu o art. 64 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966 r. (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm. - dalej w skrócie jako: "u.p.e.a."), dopisał do wszystkich tytułów wykonawczych opłatę za zajęcie ruchomości. W dniach [...] czerwca 2009 r. i [...] lipca 2010 r. zostały spisane kolejne protokoły o stanie majątkowym zobowiązanego. Ponadto Naczelnik Urzędu Skarbowego, zwrócił się w trybie art. 36 u.p.e.a. z wnioskami o ustalenie ewentualnego majątku do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego X. w P., Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. oraz do Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców. Uzyskane odpowiedzi nie przyniosły pozytywnych rezultatów. Wobec bezskuteczności prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ, działając na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec R. J. Z uwagi na fakt, że w postępowaniu egzekucyjnym nie udało się wyegzekwować przypisanych kosztów egzekucyjnych postanowieniem, nr [...], z dnia [...] kwietnia 2011 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego, kosztami egzekucyjnymi powstałymi w toku przedmiotowego postępowania egzekucyjnego obciążył wierzyciela tj. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. Kwota kosztów egzekucyjnych powstałych w toku przedmiotowego postępowania egzekucyjnego wyniosła łącznie [...] zł. W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny wskazał, że z uwagi na brak znanych organowi składników majątkowych zobowiązanego, do których można prowadzić postępowanie egzekucyjne zostało ono umorzone. W związku z powyższym oraz zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a., wierzyciel pokrywa koszty postępowania egzekucyjnego. Wierzyciel kwestionując powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie obciążenia go kosztami postępowania egzekucyjnego wniósł zażalenie do Dyrektora Izby Skarbowej w P. Nie zgadzając się z przedmiotowym postanowieniem zaznaczył, iż organ egzekucyjny dokonał zajęcia ruchomości, których wartość szacunkowa wyniosła [...] zł, a kwota kosztów egzekucyjnych, którymi organ egzekucyjny obciążył wierzyciela wynosi [...] zł, z czego kwota kosztów za samo zajęcie ruchomości, zgodnie z zaskarżonym postanowieniem wynosi [...] zł. Zdaniem autora zażalenia nastąpiło naruszenie zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego, a w szczególności zasady celowości egzekucji, zasady stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wyegzekwowania obowiązku oraz zasady gospodarnego prowadzenia egzekucji. Wskazano, że podstawowym celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku, a wybór stosownych środków egzekucyjnych musi uwzględniać ten cel. Sposób prowadzenia egzekucji winien uwzględniać nie tylko możliwości zastosowania danego środka egzekucyjnego, ale także jego kosztowność. Jak zaznaczył wierzyciel, organ egzekucyjny nie wyegzekwował żadnych kwot na poczet należności wierzyciela, w związku z czym w konkretnej sprawie doszło do naruszenia wskazanych zasad postępowania egzekucyjnego. Zdaniem strony obciążenie wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w zakresie kosztów za zajęcie ruchomości jest niezasadne. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Dyrektor Izby Skarbowej w P. postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że na podstawie art. 64c § 4 u.p.e.a., obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi może nastąpić nie tylko z powodów faktycznych (zubożenie zobowiązanego), ale i z powodów prawnych. Analizowane unormowanie nie stanowi bowiem o przyczynach, na skutek których koszty egzekucyjne nie mogą zostać ściągnięte od zobowiązanego, nie wymienia i nie odróżnia w tym przedmiocie powodów faktycznych jak i prawnych, nie wiąże z każdą kategorią tych okoliczności odmiennych reżimów prawnych obciążania kosztami postępowania egzekucyjnego. Wydanie postanowienia na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a., powoduje i oznacza zakończenie postępowania egzekucyjnego oraz wskazuje na sytuację zobowiązanego i dlatego jest prawnie znaczące dla unormowania art. 64c § 4 u.p.e.a. Po zakończeniu postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności pieniężnej organ egzekucyjny nie posiada już w stosunku do zobowiązanego wierzytelności o zapłatę kosztów egzekucyjnych, wobec tego nie może ich od niego ściągnąć, co czyni zasadnym obciążenie tymi kosztami wierzyciela. Skoro organ egzekucyjny zobowiązany był umorzyć prowadzone wobec R. J. postępowanie egzekucyjne, co zdaniem organu nie naruszało przepisów prawa, to postąpił również zgodnie z prawem obciążając wierzyciela kosztami postępowania. Organ odwoławczy wymienił poszczególne czynności jakie organ egzekucyjny podjął zmierzając do ustalenia sytuacji majątkowej zobowiązanego, w zakresie niezbędnym do prowadzenia egzekucji. Podkreślono, że organ egzekucyjny prowadził także egzekucję z ruchomości znajdujących się w mieszkaniu zobowiązanego, które zostały wystawione na licytacje i nie znalazły nabywców. Jak wynika z protokołu o stanie majątkowym sporządzonego przez poborcę skarbowego, w miejscu zamieszkania zobowiązanego nie stwierdzono innych składników majątkowych podlegających egzekucji. Zdaniem organu odwoławczego nie zostały zatem naruszone przepisy art. 7 § 2 u.p.e.a. Wskazano, że kierując tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego celem przymusowego egzekwowania należności wierzyciel musi liczyć się z możliwością wystąpienia negatywnych konsekwencji w postaci ewentualnego uregulowania powstałych kosztów egzekucyjnych. Kosztów tych nie może już bowiem ponosić zobowiązany, ani też prowadzący postępowanie egzekucyjne. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej w P. tak przedstawiony stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy stanowi wystarczającą przesłankę do obciążenia kosztami egzekucyjnymi wierzyciela, zgodnie z dyspozycją art. 64c § 4 u.p.e.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony podniósł, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu egzekucyjnego w zakresie kosztów zajęcia ruchomości, gdyż na podstawie protokołu zajęcia i odbioru ruchomości ustalono, iż organ egzekucyjny dokonał zajęcia ruchomości, których wartość szacunkowa wynosiła łącznie [...] zł. Tymczasem kwota kosztów egzekucyjnych, którymi Naczelnik Urzędu Skarbowego obciążył wierzyciela wynosi [...] zł, z czego kwota kosztów za zajęcie ruchomości zgodnie ze wskazanym postanowieniem wynosi [...] zł. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Po 643/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P., nie dopatrując się naruszeń prawa materialnego lub procesowego, które rodziłyby konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych postanowień. Powołując się na przepisy art. 64 § 1, art. 64c § 1, art. 64c § 4 u.p.e.a. Sąd I instancji podkreślił, iż skoro organ egzekucyjny nie ma możliwości ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego, to zasadnie obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny był bowiem zobowiązany do przypisania kosztów egzekucyjnych za dokonane czynności egzekucyjne związane z zajęciem rachunków bankowych - 5% egzekwowanej należności, oraz - jak wskazuje § 6 art. 64 - do naliczenia opłaty manipulacyjnej z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych - w wysokości 1% kwoty egzekwowanych należności objętych każdym tytułem wykonawczym. Do wyżej wymienionych wartości - organ egzekucyjny zobowiązany był także doliczyć 10% egzekwowanej kwoty za spisanie na miejscu u zobowiązanego protokołu o stanie majątkowym zobowiązanego, jednak nie więcej niż [...] zł. Ponadto, zgodnie z przepisami u.p.e.a., obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne było naliczenie kosztów związanych z zajęciem ruchomości - 6% egzekwowanej należności (nie mniej jednak niż [...] zł). Na opisane powyżej orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. wniósł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II FSK 687/12, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. W tezie powyższego wyroku wskazano, że skoro pobranie opłaty egzekucyjnej nie jest zależne od nakładu pracy czy skuteczności egzekucji, a jednocześnie wybór czynności podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego należy w istocie do organu podatkowego, to zasada celowości postępowania egzekucyjnego, wynikająca z art. 7 § 2 u.p.e.a., sprzeciwia się pobieraniu opłat za czynności, co do których przed ich podjęciem można stwierdzić, że nie doprowadzą one do przymusowego wyegzekwowania należności w kwocie przewyższającej wydatki egzekucyjne. W uzasadnieniu orzeczenia podkreślono, że wierzyciel, którego obowiązkiem jest doprowadzenie do wykonania zobowiązania, nie może być obciążany kosztami, których poniesienie nie przyczyni się w żadnej mierze do spełnienia celu egzekucji administracyjnej. Sąd odwoławczy nakazał Sądowi I instancji uwzględnić ocenę prawną sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy dokonywaniu oceny, czy w istocie zajęcie ruchomości mających znikomą wartość, było w stanie faktycznym sprawy czynnością celową, mogącą doprowadzić do uzyskania kwot przewyższających wydatki egzekucyjne w sytuacji, gdy zobowiązany w istocie nie posiadał majątku, z którego można było choć częściowo zaspokoić wierzyciela. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 190 P.p.s.a Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Ponadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy kontrola legalności aktów administracyjnych może obejmować jedynie te kwestie, które były przedmiotem badania przez Sąd II instancji. Badając zaskarżone postanowienia według kryteriów przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej w skrócie: "P.p.s.a."), Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem przy wydaniu zaskarżonych postanowień doszło do naruszeń prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a. wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. W niniejszej sprawie podstawą wydania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. postanowienia z dnia [...] kwietnia 2011 r. o obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi było umorzenie postępowania egzekucyjnego postanowieniem z tego samego dnia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2006 r. (sygn. akt II FSK 487/05, publ. www./orzeczenia.nsa.gov.pl), obciążenie wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego jest uzasadnione i nastąpić może dopiero po uprzednim umorzeniu postępowania egzekucyjnego w oparciu o art. 59 § 2 u.p.e.a. Oznacza to, że przepis art. 64c § 4 u.p.e.a. ma zastosowanie w odniesieniu do kosztów zakończonego postępowania egzekucyjnego, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Z jednej strony Sąd w składzie orzekającym zauważa, iż ustawodawca przez użycie w treści przepisu art. 64c § 4 u.p.e.a. zwrotu: "wierzyciel pokrywa" - nie pozostawił organowi egzekucyjnemu możliwości wyboru, czy wierzyciela obciążyć kosztami egzekucyjnymi, czy też nie. Z drugiej jednak strony, jak wspomniano wcześniej na podstawie art. 190 P.p.s.a Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z wyroku Sądu II instancji wynika, że wysokość opłaty jest ustalona w ustawie i ustawa nie przewiduje także możliwości miarkowania opłaty w zależności od skuteczności prowadzonej egzekucji czy też nakładu pracy organu podatkowego. Skoro pobranie opłaty egzekucyjnej nie jest zależne od nakładu pracy czy skuteczności egzekucji, a jednocześnie wybór czynności podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego należy w istocie do organu podatkowego, to zasada celowości postępowania egzekucyjnego, wynikająca z art. 7 § 2 u.p.e.a., sprzeciwia się pobieraniu opłat za czynności, co do których przed ich podjęciem można stwierdzić, że nie doprowadzą one do przymusowego wyegzekwowania należności w kwocie przewyższającej wydatki egzekucyjne. Wierzyciel, którego obowiązkiem jest doprowadzenie do wykonania zobowiązania, nie może bowiem być obciążany kosztami, których poniesienie nie przyczyni się w żadnej mierze do spełnienia celu egzekucji administracyjnej. Tym samym Sąd w składzie orzekającym, mając na uwadze, ocenę prawną sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że w istocie zajęcie ruchomości mających znikomą wartość, nie do końca mogło być w stanie faktycznym niniejszej sprawy czynnością celową, mogącą doprowadzić do uzyskania kwot przewyższających wydatki egzekucyjne. Wprawdzie wynik poszczególnych działań egzekucyjnych był znany później, ale przez ich podjęciem należało przeprowadzić kalkulację ekonomiczną, zestawiając ze sobą wysokość egzekwowanej zaległości z dającymi się wyliczyć kosztami egzekucyjnymi. Organ egzekucyjny winien bowiem mieć na względzie, że zobowiązany w istocie nie posiadał majątku, z którego można było choć częściowo zaspokoić wierzyciela, a wartość zajętej nieruchomości wynosi jedynie [...] zł. W tym kontekście zasadnie strona skarżąca zwróciła uwagę na dysproporcję kwot w sprawie. Jak wspomniano organ egzekucyjny dokonał bowiem zajęcia ruchomości, których wartość szacunkowa wynosiła łącznie [...] zł. Tymczasem kwota kosztów egzekucyjnych, którymi Naczelnik Urzędu Skarbowego obciążył wierzyciela wynosi [...] zł, z czego kwota kosztów za zajęcie ruchomości zgodnie ze wskazanym postanowieniem wynosi [...] zł. Ta ostatnia okoliczność winna być wskazówką przy wyborze rodzaju i zakresu podejmowanych działań egzekucyjnych, aby były one współmierne do powstałych w ich wyniku kosztów i uwzględniały zamierzony cel, czyli wyegzekwowanie konkretnej kwoty określonej w tytule wykonawczym. O ile organy egzekucyjne w niniejszej sprawie przesądziły, że czynności jakie podjęto w toku postępowania zmierzały do ustalenia sytuacji majątkowej zobowiązanego, w zakresie niezbędnym do prowadzenia egzekucji, o tyle brak jest oceny ich celowości w świetle wygenerowanych przez nie wysokich kosztów. Zdaniem składu orzekającego ocenę taką winien najpierw sformułować organ, a dopiero potem skontrolować sąd administracyjny. Mając na uwadze podniesione okoliczności Sąd stwierdził, że wydając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjne organy naruszyły zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego, czyniąc ją dowolną i nie uwzględniły całokształtu okoliczności sprawy, uchybiając tym samym przepisom art. 7 i 77 K.p.a. oraz zasadom wyrażonym w treści art. 7 u.p.e.a., których wykładni dokonał obszernie Sąd II instancji. Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy w istocie zajęcie ruchomości mających znikomą wartość, było w stanie faktycznym niniejszej sprawy czynnością celową, mogącą doprowadzić do uzyskania kwot przewyższających wydatki egzekucyjne. W tym kontekście organy egzekucyjne winny rozważyć, stanowisko Sądu II instancji, że zasada celowości postępowania egzekucyjnego, wynikająca z art. 7 § 2 u.p.e.a., sprzeciwia się pobieraniu opłat za czynności, co do których przed ich podjęciem można stwierdzić, że nie doprowadzą one do przymusowego wyegzekwowania należności w kwocie przewyższającej wydatki egzekucyjne. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że organy egzekucyjne w niniejszej sprawie w istocie nie wyraziły jednoznacznego podglądu w tej kwestii, stąd uchylenie zaskarżonych postanowień jest konieczne. Niezależnie od powyższego i na marginesie Sąd zwraca uwagę na treść przepisu art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a., który przewiduje możliwość umorzenia kosztów egzekucyjnych na wniosek, gdy przemawia za tym ważny interes publiczny. Co do zasady umorzenie kosztów egzekucyjnych oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego, stąd w celu skorzystania z przywileju w postaci umorzenia w całości lub w części ciążących na wierzycielu kosztów egzekucyjnych, strona wnosząca o uzyskanie takiej ulgi winna dołożyć należytej staranności procesowej i przejawiać odpowiednią inicjatywę dowodową w celu wykazania odpowiednich okoliczności faktycznych, od których istnienia zależałoby umorzenie kosztów w całości lub we wnioskowanej części (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Po 616/10, publ. LEX nr 757305). W świetle przytoczonych powyżej okoliczności sprawy stwierdzić należy, iż postanowienie organu egzekucyjnego obciążające wierzyciela - stronę skarżącą kosztami przedmiotowego postępowania egzekucyjnego oraz utrzymujące je w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P. wydane zostały niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa procesowego. Biorąc pod uwagę powyższe w ocenie Sądu, zachodzą przesłanki uzasadniające konieczność wyeliminowania zaskarżonych postanowień z obrotu prawnego. Stąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Zakres, w jakim uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu, określony został w oparciu o treść art. 152 P.p.s.a. (pkt II sentencji).