I SA/Po 873/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Ewa Szydłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę E. F. (dalej jako: "podatniczka", "strona" lub "skarżąca") wnioskiem z dnia 27 lutego 2017 r. wystąpiła do Dyrektora Izby Skarbowej w P. o wstrzymanie z urzędu, na podstawie art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm. - dalej w skrócie: "u.p.e.a."), postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. na podstawie własnych tytułów wykonawczych z dnia 21 lutego 2017 r., o nr od [...] do [...], obejmujących zaległości w podatku od towarów i usług na kwotę [...]zł, na czas trwania postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu ze skargi podatniczki na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia [...] r., nr [...], określającą zobowiązanie w podatku od towarów i usług dochodzone powyższymi tytułami wykonawczymi. W uzasadnieniu wniosku podatniczka podniosła także zarzuty braku doręczenia upomnienia i braku doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Zdaniem strony w sprawie zaszła konieczność objęcia nadzorem przez organ wyższego stopnia egzekucji administracyjnej prowadzonej względem podatniczki. W przekonaniu wnioskodawczyni, sytuacja, w jakiej się ona znalazła, powinna zostać zakwalifikowana, jako przypadek szczególnie uzasadniony i usprawiedliwiający wstrzymanie egzekucji z urzędu. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej w skrócie: "K.p.a.") w zw. z art. 18 u.p.e.a., odmówił wszczęcia postępowania z powyższego wniosku. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że powołany przez podatniczkę we wniosku przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. przyznaje organom sprawującym nadzór, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, prawo wstrzymania z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez organ nadzorowany. Przepis ten przewiduje działanie organu wyłącznie z urzędu, a więc niezależnie od woli podatnika, albowiem ustawodawca pozostawił ocenie organu nadzoru potrzebę wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia. Z powyższego wywiedziono, że złożony w sprawie wniosek nie może stanowić prawnie skutecznej inicjatywy do wszczęcia postępowania o wstrzymanie z urzędu postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do pozostałych kwestii podniesionych we wniosku, organ nadzoru wyjaśnił, że u.p.e.a. wyróżnia trzy formy czasowego przerwania toku działań organu egzekucyjnego, tj. wstrzymanie czynności egzekucyjnych, wstrzymanie postępowania egzekucyjnego oraz zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Zawieszenie postępowania zawiera w sobie zarówno wstrzymanie postępowania egzekucyjnego oraz wstrzymanie czynności egzekucyjnych. W tym kontekście wskazano, że postanowieniem z dnia 13 marca 2017 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone do majątku podatniczki na podstawie wspomnianych tytułów wykonawczych. Ponadto wskazano, że zarzuty zawarte we wniosku o wstrzymanie są tożsame ze złożonymi w piśmie z dnia 27 lutego 2017 r., skierowanym do Naczelnika Urzędu Skarbowego w S., i są one rozpatrywane przez organ egzekucyjny w odrębnym postępowaniu, we właściwym trybie (art. 33 i art. 34 u.p.e.a.). W związku z tym nie mogą one stanowić przesłanki uzasadniającej wstrzymanie prowadzonego postępowania. Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie w piśmie z dnia [...] r., podatniczka wystąpiła do organu nadzoru z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. W argumentacji tego wniosku podatniczka stwierdziła, że stanowisko organu zawarte w kwestionowanym postanowieniu jest, co do zasady, prawidłowe, jednakże pierwszy wniosek organ nadzoru winien potraktować jako informację o potrzebie rozważenia wstrzymania postępowania z urzędu. Ponadto wnioskodawczyni podała, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wziąć pod uwagę, że podatniczka jest matką samotnie wychowującą czworo dzieci, samodzielnie spłaca kredyt i jest zarejestrowana, jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych. Od dnia [...] r. pobiera świadczenia z pomocy społecznej. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zachodzi oczywista i obiektywna przeszkoda do wszczęcia postępowania z wniosku podatniczki o wstrzymanie z urzędu postępowania egzekucyjnego, która stanowi przesłankę obligującą organ do odmowy wszczęcia postępowania, w myśl art. 61a § 1 K.p.a. Zaakcentowano przy tym, że wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, może nastąpić jedynie z urzędu, w przypadkach nadzwyczajnych, których to organ nadzoru w badanej sprawie się nie dopatrzył. Mając na względzie, że wstępne badanie żądania zawartego we wniosku z dnia 27 lutego 2017 r. przez organ I instancji nie doprowadziło do ustalenia, że w sprawie wystąpiła przeszkoda czyniąca jej rozpoznanie w administracyjno-prawnej formie dopuszczalnym, uznano za prawidłowe wydanie w sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że podatniczka skorzystała z najszerszego środka ochrony prawnej przed niezgodnym z prawem skierowaniem i prowadzeniem do jego majątku egzekucji administracyjnej, w postaci zarzutów składanych w trybie art. 33 u.p.e.a. (pismo z dnia 27 lutego 2017 r.), które stanowią przedmiot odrębnego postępowania prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w S.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. F., reprezentowana przez adwokata, wniosła o zmianę powyższego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej i orzeczenie o wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego, ewentualnie o uchylenie powyższego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: 1. art. 61a § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie zachodzą uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, w postaci konieczności działania przez organ z urzędu, gdy tymczasem wniosek skarżącej w tej materii należało traktować jako swoisty impuls dla organu do podjęcia działań z urzędu (sam fakt złożenia wniosku w sytuacji możliwości działania jedynie z urzędu nie może stanowić podstawy do twierdzenia, że postępowanie jest niedopuszczalne); 2. oceny materiału zgromadzonego w aktach sprawy i tym samym pominięcie sytuacji materialnej w jakiej znajduje się skarżąca. Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów na okoliczność posiadania statusu osoby bezrobotnej i korzystania z pomocy społecznej. W argumentacji skargi strona ponownie podniosła, że organ skupił się jedynie na samym fakcie, iż może podjąć działania z urzędu i złożony przez skarżącą wniosek nie może zainicjować postępowania. Tymczasem organ pominął okoliczność wedle której, w takiej sytuacji wniosek strony winien zostać potraktowany jako "informacja" dla organu, która winna zostać oceniona przez pryzmat konieczności podjęcia działań z urzędu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Badając zaskarżone postanowienia według kryteriów przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienia nie naruszają prawa, a ich wydanie poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Dyrektor Izby Skarbowej, jako organ nadzoru nad organem egzekucyjnym prowadzącym postępowanie egzekucyjne wobec majątku skarżącej, zasadnie zastosował w sprawie art. 61a § 1 K.p.a., w oparciu o który odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej z dnia 27 lutego 2017 r. o wstrzymanie z urzędu, na podstawie art. 23 § 6 u.p.e.a., postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w S.. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z mocy art. 18 u.p.e.a. Tytułem wstępu wskazać należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r., o sygn. akt II OSK 999/14, wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku są dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd badając legalność podjętego przez organ rozstrzygnięcia ocenia jedynie, czy zaistniała przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn", o którym mowa w art. 61a § 1 K.p.a., z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, utożsamia się w orzecznictwie z okolicznościami, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., o sygn. akt I OSK 2159/12). Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, z opisanym powyżej przypadkiem "innej uzasadnionej przyczyny" mamy do czynienia w rozpoznanej sprawie. Otóż, we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie skarżąca wprost powołała się na przepis art. 23 § 6 u.p.e.a., który jej zdaniem, winien spowodować wstrzymanie z urzędu przez organ nadzoru, czyli Dyrektora Izby Skarbowej, prowadzonego względem majątku skarżącej postępowania egzekucyjnego. Stosownie do treści tego przepisu organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Nie budzi najmniejszych wątpliwości Sądu, że z istoty przepisu art. 23 § 6 u.p.e.a. wynika, iż wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) zależy wyłącznie od uznania organu nadzoru. Przy czym, co w realiach rozpoznawanej sprawy jest najistotniejsze, przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. Zaakcentować bowiem należy, że u.p.e.a. nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek dłużnika. Wniosek dłużnika o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru mógłby, co najwyżej (co słusznie skarżąca podniosła w skardze) zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli dokonanie wstrzymania tychże czynności (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., o sygn. akt II FSK 1925/07). Uprawnienie organu nadzoru do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ egzekucyjny powstaje w przypadku rozpatrywania zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego, jak też w przypadkach przeprowadzenia z urzędu czynności kontrolnych w nadzorowanym organie egzekucyjnym. Uprawnienie to, jak to już wskazano, ma charakter uznaniowy. Ponadto należy zauważyć, że dłużnikowi przeciwko, któremu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, który kwestionuje działania organu egzekucyjnego przysługują środki określone w u.p.e.a., którymi są: zarzuty (z których skarżąca skorzystała, podnosząc je w piśmie z dnia 27 lutego 2017 r. i które są przedmiotem rozpoznania w odrębnym postępowaniu prowadzonym, w trybie art. 33 u.p.e.a., przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w S.), skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania. Natomiast z całą pewnością nie służy temu tryb przewidziany w art. 23 § 6 u.p.e.a. W związku z powyższym nie można uznać, aby podanie skarżącej w tym zakresie rodziło po stronie organu nadzoru obowiązek zainicjowania stosownego postępowania z urzędu. Zdaniem Sądu, o braku możliwości skutecznego wszczęcia na wniosek strony postępowania o wstrzymanie z urzędu postępowania egzekucyjnego przez organ nadzoru, świadczy także pośrednio art. 23 § 8 u.p.e.a., z którego wynika, że w razie wydania (z urzędu) postanowienia o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych lub wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego zażalenie służy wyłącznie wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. Reasumując poczynione wyżej rozważania Sąd stwierdza, że z brzmienia art. 23 § 6 u.p.e.a. w sposób jednoznaczny wynika, że określone w nim działanie organu nadzoru może zostać podjęte jedynie z urzędu, a nie na wniosek zobowiązanego. Złożenie takiego wniosku nie wszczyna postępowania, lecz może być potraktowane jedynie w kategoriach, niewiążącego prawnie organ nadzoru, impulsu (sygnału) do podjęcia takiego działania przez ten organ z urzędu. Tryb przewidziany w tym przepisie pozostaje zatem poza zakresem czynności, uprawnień i gwarancji ochronnych zobowiązanego. Jednocześnie Sąd zauważa, że wbrew zarzutom skargi organ zbadał, czy w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wstrzymania postępowania egzekucyjnego właśnie z urzędu. Organ odwoławczy dał temu wyraz na str. 5 zaskarżonego postanowienia stwierdzając, że stosownych przypadków nadzwyczajnych "w przedmiotowej sprawie się nie dopatrzył". Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zasadnie Dyrektor Izby Skarbowej odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Tym samym za chybione należy uznać podniesione w skardze zarzuty. Końcowo Sąd wskazuje, że wnioski dowodowe skarżącej zostały oddalone na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd uznał bowiem, że przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi nie jest niezbędne do rozpoznania sprawy, tym bardziej, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie procesowe, a nie rozstrzygające sprawę co do istoty. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.