I SAB/Po 15/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 02 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A.T., A.T. na bezczynność Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności do nieruchomości postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej cały uiszczony wpis w kwocie [...] złotych. W dniu [...] lipca 2021 r. A. T. i A. T. wnieśli skargę na bezczynność Burmistrza Gminy [...] w związku z niewykonaniem przez ten organ czynności polegającej na braku złożenia wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw Gminy [...] do działki gruntu wydzielonego pod drogi publiczne, tj. działki nr [...]. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że uchwałą z dnia [...] stycznia 2001 r. Rada Gminy w [...] zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - wieś S., obejmujący obszar, na którym znajduje się działka nr [...], której właścicielem jest Z. J.. Działka ta powstała w wyniku podziału nieruchomości dokonanego decyzją Wójta Gminy [...] z [...] października 2003 r. Zgodnie z miejscowym planem, teren obejmujący działkę nr [...] został oznaczony symbolem KD (dokładnie [...]). Natomiast z załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tereny oznaczone symbolem "KD" stanowią tereny dróg publicznych (a nie wewnętrznych, które oznaczone są jako KDW). Z miejscowego planu wynika więc, że działka nr [...] jest drogą publiczną, oznaczona jest bowiem jako [...], także w formie graficznej. Skarżący, powołując się na art. 98 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. u. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.; dalej: "u.g.n."), stwierdzili, że Burmistrz ma obowiązek złożyć wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw Gminy [...] do działki nr [...] jako drogi publicznej. W oparciu o art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713; dalej: "u.s.g.") skarżący wyjaśnili, że brak ujawnienia w księdze wieczystej praw Gminy [...] do działki nr [...], jako drogi publicznej, narusza ich interes prawny, albowiem są oni właścicielami działek przylegających do ww. działki, tj. działek nr [...] oraz [...], które nie mają dostępu do drogi publicznej. Obecnie działka nr [...] widnieje w księdze wieczystej jako własność osoby trzeciej, tj. Z. J., a skarżący nie mają żadnego prawa do poruszania się tą drogą. W świetle powyższego nie mogą m. in. uzyskać przyłącza wody oraz pozwolenia na budowę domu na swoich działkach, choć zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego znajdują się one na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wpis do księgi wieczystej praw Gminy [...] do działki nr [...] spowodowałby, że uzyskaliby bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Skarżący podkreślili, że wobec treści przepisu art. 101a u.s.g., pismem z [...] maja 2021 r. wezwali Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa poprzez złożenie wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw Gminy do działki gruntu wydzielonego pod drogi publiczne, tj. działki nr [...]. Burmistrz nie uczynił zadość temu wezwaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Zdaniem organu nie pozostaje on bezczynny, a skarga jest całkowicie bezzasadna. W dacie wniesienia skargi, ani w żadnej innej dacie, bezczynność organu w sprawie o ujawnienie w księdze wieczystej prawa własności do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] nie istniała. Ponadto, powołując się na art. 98 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, Burmistrz podkreślił, że z decyzji z [...] października 2003 r. nie wynika, iż ww. działka została wydzielona pod drogę publiczną. Na załączniku do tej decyzji widnieje jedynie zapis, że działka nr [...] to droga. Decyzja ta została wydana w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzony uchwałą z dnia [...] stycznia 2001 r., w którym brak jest zapisów świadczących, że działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę publiczną. Teren oznaczony jest symbolem KD, co zgodnie z legendą planu oznacza drogę dojazdową. Zatem brak jest podstaw do złożenia wniosku o ujawnienia w księdze wieczystej prawa Gminy [...] do działki nr [...]. Organ dodatkowo wyjaśnił, że na działce nr [...] zostały ustanowione służebności przejazdu i przechodu na rzecz właścicieli nieruchomości przylegających do ww. działki i sąsiadujących z działkami nr [...] i nr [...], stanowiących własność skarżących. Brak odpowiedniego dostępu działek skarżących do drogi publicznej stanowi przesłankę do ustanowienia służebności drogi koniecznej. Sąd zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W świetle wyżej przytoczonych przepisów zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, czy też przewlekłość. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 (por. T. Woś i inni, Komentarz do prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 rok, str. 43-45). Wniesiona w niniwjszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Burmistrza Gminy [...] w związku z niepodjęciem czynności, o której mowa w art. 98 ust. 2 u.g.n. Stosownie do treści tego przepisu właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Nie ulega zatem wątpliwości, że czynność ta, podejmowana przez właściwy organ w ramach prowadzonego postępowania podziałowego, nie dotyczy aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Kryterium rozstrzygającym dla zaliczenia aktu lub czynności organu administracji publicznej do zakresu hipotezy art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. jest między innymi obligatoryjny wymóg kierowania do indywidualnego podmiotu oraz publicznoprawny charakter, które muszą zaistnieć kumulatywnie. Istotą obowiązku, określonego w art. 98 ust. 2 u.g.n., jest zainicjowanie przed sądem powszechnym postępowania wieczystoksięgowego. Wniosek taki nie jest zaadresowany do indywidualnego podmiotu. Ponadto wszczęcie postępowania wieczystoksięgowego, w celu ujawnienia zmiany stanu prawnego, wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, jest pozbawione publicznoprawnego charakteru. Właściwy organ jest wprawdzie organem reprezentującym Skarb Państwa, czy jednostkę samorządu terytorialnego, jednakże jego działania, związane z wszczęciem postępowania wieczystoksięgowego, nie stanowią postaci realizowania władczych uprawnień organu administracji publicznej, lecz są procesową czynnością o charakterze cywilnoprawnym. Władcze uprawnienia organu administracji publicznej zostały bowiem zrealizowane mocą ostatecznych decyzji, zatwierdzających podział nieruchomości. Za cywilnoprawnym charakterem czynności organu administracji publicznej, o której mowa w art. 98 ust. 2 u.g.n., przemawia także fakt, że przepis ten jest powtórzeniem dyspozycji art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U z 2019 r. poz. 2204) w zakresie sformułowania ustawowego obowiązku każdego właściciela nieruchomości do niezwłocznego złożenia wniosku o ujawnienie swego prawa w księdze wieczystej. Natomiast konsekwencje nieujawnienia określone zostały w ust. 2. ww. przepisu. Zaniedbanie tego obowiązku ze strony właściciela może rodzić jego odpowiedzialność odszkodowawczą na rzecz osoby trzeciej, gdy na skutek nieujawnienia tego prawa doznała szkody. Zatem, interes prawny skarżącego podlegać może ochronie prawnej jedynie na drodze postępowania przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 435/11 – wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się natomiast do powołanego w skardze art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 u.s.g., podkreślić należy, że bezczynność skarżona na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. nie jest bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania w rozumieniu przepisów p.p.s.a. i nie ma do nich zastosowania przepis art. 149 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., II OSK 2639/19). W takiej sytuacji mamy bowiem do czynienia z niewykonaniem czynności nakazanych prawem przez organ, czyli gdy organ gminy nie podejmuje nakazanej prawem czynności w ogóle albo gdy dochodzi do zaniechania jej wykonywania. Ze względu na zawarte w art. 101a u.s.g. odesłanie do art. 101 u.s.g. powinna to być czynność z zakresu administracji publicznej. Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w pojęciu "czynności nakazanych prawem" mieści się działalność uchwałodawcza organów samorządu gminnego "nakazana prawem" (zob. wyrok NSA z 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13). Skarga z art. 101a u.s.g. może wobec tego dotyczyć m.in. zaniechania działalności uchwałodawczej przez radę gminy (w tym niewydania aktu) w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ stanowiący gminy obowiązek podjęcia uchwały. W tej sytuacji powoływanie się w skardze na ww. przepisy należy uznać za niezasadne. W konsekwencji stwierdzając brak kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekając o zwrocie uiszczonego wpisu na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.