I SAB/Po 4/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. stwierdza bezczynność w prowadzeniu postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...]; II. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu [...] grzywnę w wysokości [...]; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. M. P. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie zmiany wymiaru podatku od nieruchomości za 2014 r. Decyzją z dnia [...] marca 2015r. nr [...], SKO w K. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podatkowej Burmistrza K. z dnia [...] października 2014r. w sprawie zmiany własnej decyzji podatkowej z dnia [...] lutego 2014r. Powyższą decyzją organ podatkowy pierwszej instancji ustalił skarżącemu po uwzględnieniu zmian, podatek od nieruchomości za 2014r. W uzasadnieniu decyzji zmieniającej organ podatkowy podał, że w związku ze złożoną informacją podatkową w dniu [...] października 2011r. i zgłoszeniem do opodatkowania pomieszczeń na działalność gospodarczą, oraz budynku mieszkalnego dokonano korekty podatku od nieruchomości za 2014r. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. (przed doręczeniem decyzji z dnia [...] marca 2015 r.), skarżący wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] października 2014 r. Odpowiadając na skargę SKO w K. wniosło o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, wobec wydania przez organ decyzji przed wpływem skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Kolegium zaznaczyło, że skarga na bezczynność wpłynęła do organu w dniu [...] marca 2015 r., gdy tymczasem w dniu [...] marca 2015 r. wydano decyzję nr [...] Organ wskazał, że postępowanie toczyło się tak długo, z uwagi na konieczność dokonania analizy prawnej i wyjaśnienia wątpliwości z tym związanych. Strona skarżąca pismem z dnia [...] lipca 2015r. złożyła odwołanie od decyzji SKO w K. z dnia [...] marca 2015r., wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015r. organ przywrócił stronie skarżącej termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2015. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając skargę z dnia [...] marca 2015 r. na bezczynność SKO, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. –dalej p.p.s.a) postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2015 r. o sygn. akt I SAB/Po 2/15 umorzył postępowanie. Strona wniosła zażalenie na ww. postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] października 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze do czasu rozstrzygnięcia przez NSA zażalenia na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r. o sygn. akt I SAB/Po 2/15 zawiesiło postępowanie w sprawie odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2015r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podatkowej Burmistrza K. z dnia [...] października 2014r Postanowieniem z dnia 3 lutego 2016 r. o sygn. akt II FZ 851/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie z dnia 14 sierpnia 2015 r. o sygn. akt I SAB/Po 2/15 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA. Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016r. sygn. akt I SAB/Po 5/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę z dnia [...] marca 2015 r. M. P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie podatku od nieruchomości. Wyrok ten został zaskarżony skargą kasacyjną do NSA, który wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016r. sygn. akt II FSK 2880/16 oddalił skargę kasacyjną. W dniu [...] stycznia 2017r. do organu wpłynął wniosek strony skarżącej o podjęcie zawieszonego postępowania odwoławczego, w związku z prawomocnym zakończeniem postępowania w sprawie skargi na bezczynność organu. Strona skarżąca w dniu [...] marca 2017r. wezwała SKO w K. do usunięcia naruszenia prawa tj. do rozpatrzenia odwołania strony z dnia [...] lipca 2015r. od decyzji z dnia [...] marca 2015r. W uzasadnieniu wezwania strona podkreśliła, że pomimo złożenia wniosku o podjęcie postepowania, organ nie podjął jakichkolwiek działań w powyższym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., podjęło zawieszone postępowanie w sprawie odwołania z dnia [...] lipca 2015r. na decyzję z dnia [...] marca 2015r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Pismem z dnia [...] maja 2017r. strona skarżąca wniosła kolejne wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że pomimo wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania w dniu [...] marca 2017 r., organ nie rozpatrzył odwołania. W ocenie strony, SKO w K. winno załatwić sprawę (rozpoznać odwołanie) bez zbędnej zwłoki, gdyż sprawa jest organowi bardzo dobrze znana. Tymczasem minął ponad miesiąc, a organ nie wydał oczekiwanej decyzji. W skardze z dnia [...] czerwca 2017r. na bezczynność SKO w K. skarżący wniósł o: 1. wydanie stosownego orzeczenia przez organ bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.- dalej p.p.s.a., 2. uwzględnienie skargi na bezczynność przez WSA w Poznaniu i zobowiązanie SKO w K. do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez WSA w Poznaniu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez SKO w K. w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a), 3. stwierdzenie, że SKO w K. dopuściło się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a), 4. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a), 5. przyznanie od SKO w K. na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a (art. 149 § 2 p.p.s.a), 6. zasądzenie od SKO w K. na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że pomimo upływu dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania i składania kolejnych wezwań do usunięcia naruszenia prawa, organ nie wydał oczekiwanej decyzji w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w dniu [...] czerwca 2017r. (błędna data na decyzji [...] czerwca 2016r.) wydało decyzję o sygn. [...], którą uchyliło zaskarżoną własną decyzję z dnia [...] marca 2015r. ([...]) i w tym zakresie uwzględniło żądanie strony i stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza K. z dnia [...] października 2014r., w przedmiocie zmiany wymiaru podatku od nieruchomości za rok 2014 nałożonego na M. P.. W związku z tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało odwołanie M. P. z dnia [...] lipca 2015r. i wydało merytoryczną decyzję - zgodną z żądaniem odwołującego, skarga na bezczynność Kolegium jest w chwili obecnej bezzasadna, a postępowanie w tym zakresie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu zainicjowane skargą pełnomocnika M. P. staje się bezprzedmiotowym. Na wezwanie Sąd z dnia [...] sierpnia 2017r. SKO w K. przesłało potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie decyzji: nr [...] oraz nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że w nauce prawa o postępowaniu administracyjnym od lat wskazuje się na istotną wagę problemu terminowego załatwiania spraw administracyjnych dla skutecznej realizacji materialnego prawa administracyjnego. Powolność postępowania może stać się dla organu administracji zainteresowanego w osiągnięciu pewnego operatywnego celu, którego w sposób legalny osiągnąć nie może, środkiem do jego osiągnięcia w sposób pozornie legalny. Szybkość czyli zasada osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie, należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania, gdyż każdy dzień zwłoki odsuwa moment realizacji tego celu (E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz teksy, wzory i formularz, W. 1970, s. 62; R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, LEX 2014). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skarg na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, s. 109). Przechodząc do merytorycznej oceny, czy w niniejszej sprawie doszło do zarzucanej bezczynności SKO w K. należy przytoczyć treść przepisu art. 149 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast zgodnie z art. 149 § 1b p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W świetle powołanych przepisów i stanu faktycznego niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy w prowadzeniu postępowania pozostawał w bezczynności. Należy podkreślić, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 139 O.p.. Zgodnie z art. 139 § 3 O.p. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu 3 miesięcy. Z akt sprawy wynika, że odwołanie wpłynęło do organu II instancji [...] lipca 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2015r. organ zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu zakończenia przed sądem administracyjnym skargi na bezczynność organu. Pomijając okoliczność, że nie była to podstawa do zawieszenia postępowania z urzędu, to po ustąpieniu przesłanki zawieszenia postępowania, organ nie podjął niezwłocznie postępowania po wydaniu wyroku przez NSA w dniu [...] grudnia 2016 r. Strona skarżąca [...] marca 2017 r. wniosła o podjęcie postępowania, co nastąpiło [...] marca 2017 r. Następnie [...] maja 2017 r. wezwała organ do wydania decyzji, wskazując, że oprócz podjęcia postanowieniem z dnia [...] marca 2017r. zawieszonego postępowania, organ nie podjął żadnej czynności. Strona złożyła skargę do Sądu, za pośrednictwem organu w dniu [...] czerwca 2017 r. (data nadania – koperta k. 8 akt sądowych) na bezczynność organu. Dopiero na skutek wniesienia skargi w dniu [...] czerwca 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję o sygn. [...], którą uchyliło własną decyzję z dnia [...] marca 2015r. ([...]) i w tym zakresie uwzględniło żądanie strony poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] października 2014r., w przedmiocie zmiany wymiaru podatku od nieruchomości za rok 2014. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że rozpoznał odwołanie skarżącego z dnia [...] lipca 2015r. i wydał merytoryczną decyzję - zgodną z żądaniem odwołującego, w związku z powyższym w ocenie organu skarga na bezczynność w chwili obecnej jest bezzasadna, a postępowanie w tym zakresie zainicjowane skargą strony staje się bezprzedmiotowe. Biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia należy uznać, że na dzień wniesienia przez stronę skarżącą przedmiotowej skargi na bezczynność, co miało miejsce w dniu [...] czerwca 2017 r., SKO w K. nie rozpoznało odwołania. Decyzję, po rozpoznaniu sprawy z odwołania skarżącego, SKO w K. wydało dopiero w dniu [...] czerwca 2017r. Należy w tym miejscu stwierdzić, że wydanie przez organ decyzji nie zwalnia Sądu od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2013r., sygn. I OSK [...]). Użycie bowiem w zdaniu drugim ww. art. 149 § 1 p.p.s.a., zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został już wydany. Wskazane powyżej okoliczności pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że organ odwoławczy pozostawał w bezczynności, jednakże Sąd stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone. Niepodejmowanie czynności w przedmiotowym postępowaniu, choć naganne, nie było nadmierne i nie nosi znamion rażącej bezczynności. Jednocześnie, skoro zaistniała bezczynność stosownie do treści art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd jest uprawniony do wymierzenia organowi z urzędu lub na wniosek grzywny. Zauważyć przy tym należy, że w sytuacji, gdy organ wyda już decyzję, ale z przekroczeniem wyznaczonego w ustawie terminu, ukaranie grzywną spełnia funkcję represyjną. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie fakt zwłoki w rozstrzygnięciu sprawy, podejmowanie czynności pod wpływem wniosków strony, powoduje, że w sprawie konieczne stało się wymierzenie grzywny SKO w K.. Grzywna w tym spełnia funkcję represyjną, nie ma ona charakteru rekompensaty dla strony skarżącej. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, i § 2 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.