II FZ 851/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA: Anna Dumas po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej zażalenia M. P. w przedmiocie umorzenia postępowania na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SAB/Po 2/15 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie podatku od nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. II FZ 851/15 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SAB/Po 2/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu umorzył postępowanie w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że pismem z dnia 23 marca 2015 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia 8 października 2014 r. w przedmiocie zmiany wymiaru podatku od nieruchomości za 2014 r. Skarżący wniósł o wydanie przez SKO w Kaliszu stosownego orzeczenia w sprawie, tj. uwzględnienia skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". W razie niezałatwienia sprawy przez SKO w trybie autokontroli skarżący wniósł o uwzględnienie skargi na bezczynność i zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie określonym przez WSA w Poznaniu. Strona skarżąca wniosła również o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że podaniem z dnia 27 listopada 2014 r. zwrócono się do SKO w Kaliszu z żądaniem stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia 8 października 2014 r. Zaznaczono, że podanie wpłynęło do SKO dnia 28 listopada 2014 r. oraz, że pismem z dnia 12 lutego 2015 r. wezwano organ do usunięcia naruszenia prawa, jednak pomimo to, żądanie skarżącego nie zostało rozpatrzone. W odpowiedzi na skargę SKO w Kaliszu wniosło o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, wobec wydania przez organ decyzji przed wpływem skargi. Kolegium wskazało, że skarga na bezczynność wpłynęła do organu w dniu 24 marca 2015 r., gdy tymczasem w dniu 20 marca 2015 r. wydano decyzję. Zaznaczono ponadto, że czas przez który ww. sprawa była rozpoznawana, wynikał z konieczności dokonania analizy prawnej i wyjaśnienia wątpliwości z tym związanych. Zarządzeniem z dnia 29 kwietnia 2015 r. zwrócono się do skarżącego o wskazanie, czy w związku z wydaniem przez SKO w Kaliszu decyzji skarżący cofa skargę. Pismem z dnia 11 maja 2015 r. pełnomocnik skarżącego poinformował, że skarżący nie cofa wniesionej skargi. W piśmie tym stwierdzono ponadto, że w ocenie strony skarżącej decyzja SKO w Kaliszu nie została wydana w dniu 20 marca 2015 r., a dopiero po doręczeniu organowi skargi z dnia 23 marca 2015 r., - tj. dopiero w dniu 24 marca 2015 r. lub też w dniu 25 marca 2015 r., kiedy to nadano wydaną przez SKO decyzję. Pełnomocnik skarżącego zaznaczył również, że cofnięcie skargi spowodowałoby wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a skarżący co prawda także domaga się umorzenia postępowania, ale na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. i zasądzenia kosztów na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a. W zaskarżonym postanowieniu WSA w Poznaniu podniósł, że z upływem dnia 9 kwietnia 2015 r. decyzja SKO stała się decyzją ostateczną. Z upływem tego dnia doszło również do zakończenia postępowania podatkowego. Oznacza to, że wywołane skargą na przewlekłość postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe, nie sposób bowiem przyjąć, aby po zakończeniu postępowania podatkowego organ administracji mógł pozostawać w stanie bezczynności z załatwieniem sprawy. Sąd nie podzielił twierdzeń, że decyzja SKO w Kaliszu nie została wydana dnia 20 marca 2015 r., lecz w dniu 24 lub też 25 marca 2015 r. – tj. już pod doręczeniu organowi skargi na bezczynność, co świadczyłoby o uwzględnieniu skargi na przewlekłość przez organ w trybie autokontroli. Sąd wskazał, że miarodajna dla ustalenia daty wydania aktu administracyjnego jest data figurująca na wydanej przez organ decyzji i podkreślił, że decyzja administracyjna jest dokumentem urzędowym, z którym wiąże się domniemanie prawdziwości wskazanych w nim danych. Sąd zauważył również, że twierdzenia strony nie zostały poparte żadnym dowodem. W tej sytuacji, stosownie do postanowień art. 54 § 3 p.p.s.a., brak było podstaw do zasądzenia na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnego do celowego dochodzenia praw zgodnie z dyspozycją art. 201 § 1 p.p.s.a. W piśmie zatytułowanym "skarga kasacyjna", uznanym za zażalenie, pełnomocnik skarżącego zaskarżył ww. postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie od SKO w Kaliszu na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w kwocie 697 zł. W uzasadnieniu wskazano następujące podstawy: 1. naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 i art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez jego wadliwe zastosowanie w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w aspekcie art. 121, art. 122, art. 187 § 1, art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), polegające w istocie na błędnym ustaleniu (przyjęciu) stanu faktycznego; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku dlaczego datę, którą opatrzono decyzję, uznano za datę jej wydanie z uwagi na zarzut antydatowania; 3. art. 161 § 1 pkt 3 i art. 54 § 3 (przez ich niezastosowanie) oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (przez jego wadliwe zastosowanie), tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na umorzeniu postępowania i niezasądzeniu kosztów postępowania; 4. art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nieobiektywnym zbadaniu i dokonaniu oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że w związku nowelizacją regulacji dotyczącej postępowania przed sądami administracyjnymi (zmiany dokonane przez art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z dnia 14 maja 2015 r., poz. 658) w stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie właściwym środkiem odwoławczym przysługującym od zaskarżonego postanowienia nie jest skarga kasacyjna, a – w myśl art. 194 § 1 pkt 1b) p.p.s.a. – zażalenie. Strona należycie została o tym poinstruowana stosownym pouczeniem, mimo to jednak wniesione pismo, zaskarżające ww. postanowienie WSA, podpisane zostało jako "skarga kasacyjna". Mając na uwadze, że – poza niewłaściwym określeniem nazwy wniesionego środka – pismo spełnia wszystkie warunki przewidziane dla zażalenia, w tym zostało wniesione w odpowiednim dlań terminie, zostało ono uznane za zażalenie. Na marginesie zauważyć można, że jest to sytuacja z pewnego punktu widzenia korzystniejsza dla strony – w przypadku zażalenia brak bowiem odpowiednika art. 183 p.p.s.a., który w stosunku do rozpoznania sprawy zainicjowanego skargą kasacyjną ogranicza kontrolę do granic tego środka (NSA bierze pod uwagę z urzędu nieważność postępowania). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2979/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl – zwana dalej: CBOSA). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli do dnia orzekania przez sąd, organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawania w zwłoce - przestaje on tkwić w bezczynności. W kontekście uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, wielokrotnie w związku z tym podkreślano w orzecznictwie, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności w takiej sytuacji winno podlegać umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego wydaje się, co do zasady, podzielać wniosek, że postępowanie należało umorzyć – tak stwierdził zarówno w piśmie z dnia 11 maja 2015 r., jak i w rozpatrywanym zażaleniu (choćby na str. 5 uzasadnienia pełnomocnik kilkakrotnie wprost podnosi takie twierdzenie). Odnotować jednak należy, że na stronie 2 uzasadnienia zażalenia pełnomocnik pisze: "nawet gdyby przyjąć, że stan faktyczny w sprawie jest taki, jak przyjął to WSA w Poznaniu, to Sąd ten winien wydać wyrok oddalający skargę, a nie postanowienie o umorzeniu postępowania". Twierdzenie to zasługuje na aprobatę, co prowadzić musi do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zauważyć należy, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji w ten sposób różni się od stanu przyjętego przez pełnomocnika skarżącego, iż na inną datę określany jest dzień sporządzenia decyzji. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącego sporządzenie decyzji nastąpiło po wniesieniu skargi na bezczynność, zaś wg Sądu miało to miejsce jeszcze przed wniesieniem tej skargi. Stwierdzić trzeba, że skoro Sąd uznał, iż decyzja wydana została przed wniesieniem skargi na bezczynność, winien tę skargę oddalić. Jak zauważył NSA w ww. uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., powodem oddalenia skargi jest jej bezzasadność, co oznacza, że jeżeli sąd stwierdzi – wbrew twierdzeniom skarżącego – że organ nie pozostawał w bezczynności w dacie jej wniesienia do sądu administracyjnego, to winien ją oddalić. Takie stanowisko spotkało się z aprobatą składu orzekającego NSA w wyrokach z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 235/15, sygn. akt II FSK 236/15, sygn. akt II FSK 237/15 (CBOSA). Przedstawił je także np. WSA w Białymstoku w prawomocnym wyroku z dnia 1 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 2/15 (CBOSA). Kolejno zwrócić należy uwagę na zdawkowość potraktowania przez Sąd pierwszej instancji wskazania przez skarżącego na antydatowanie przedmiotowej decyzji. Sąd ogranicza się do zauważenia domniemania prawdziwości takiego dokumentu i wskazania braku poparcia twierdzeń stosownym dowodem. Jakkolwiek jest to uwaga oczywiście słuszna, to uznać trzeba, że Sąd powinien poświęcić zarzutowi antydatowania większą uwagę. W literaturze wielokrotnie akcentowano, że celem funkcjonowania sądów administracyjnych jest ochrona interesów obywatela w kontekście działań i zaniechań działania przez organy administracji rządowej lub samorządowej. Tymczasem słusznie wskazuje pełnomocnik skarżącego w zażaleniu na wątpliwości powstałe wobec wysłania przedmiotowej decyzji po dniu wniesienia skargi. Istnieje obawa, że bezrefleksyjne aprobowanie przez sądy administracyjne sytuacji wysyłania po dniu otrzymania przez organ skargi na bezczynność aktu datowanego na dzień poprzedzający wniesienie takiej skargi stanowić może drogę do powstania procederu antydatowania, by w ten sposób unikać ponoszenia kosztów, do których, na mocy art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. organy są zobowiązane w przypadku tzw. autokontroli. Zasadne jest wnikliwsze rozważanie możliwości określenia tej daty. W podobnej sprawie, w wyroku z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 236/15 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się chociażby do znajdujących się w aktach obok decyzji: daty protokołu posiedzenia podpisanego przez protokolanta i przewodniczącą składu orzekającego, a także daty metryki sprawy. Oczywiście, Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze charakter wpływu takich ustaleń na wynik sprawy. Nie należy również tracić z pola widzenia art. 106 § 3 p.p.s.a., z którego wprost wynika swoboda sądu co do uznania zasadności przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że uwidaczniające się braki – tak choćby brak odniesienia się i rozważenia zasadności skorzystania z regulacji przewidzianej w art. 106 § 3 p.p.s.a. – rzutują na całość rozstrzygnięcia i nie pozwalają wywieść tym samym czy jest ono prawidłowe czy nie. Zasadne jest więc uchylenie całości postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ewentualne uznanie zasadności zarzutu antydatowania decyzji może wpłynąć na treść orzeczenia, a tym samym stanowić, że jakkolwiek faktycznie w sprawie trzeba było postępowanie umorzyć, to jednak uwzględniając uwagi czynione dotychczas w orzecznictwie w kontekście orzekania o stwierdzeniu (bądź nie) rażącego naruszenia prawa w z związku ze zmianą treści art. 149 p.p.s.a. z dniem 17 maja 2011 r. (por. choćby wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, CBOSA). Zauważyć również należy, że we wniesionej skardze na bezczynność znalazło się następujące twierdzenie: "Stwierdzam następujące rażące naruszenia prawa: • art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej" – zaznaczone osobnym akapitem, zaś słowa "rażące naruszenia prawa" – tzw. pogrubionym fontem. I choć przy wnoszeniu skargi na bezczynność skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który nie sformułował wprost wniosku o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, to jednak wobec ww. kategorycznego twierdzenia przypisującego zachowaniu organu taką właściwość, uznać trzeba, że Sąd pierwszej instancji winien odnieść się do tej okoliczności – tym bardziej w sytuacji gdy Sąd umorzył postępowanie. W tym kontekście zasadne byłoby wzięcie pod uwagę zasadności rozważenia orzeczenia w zakresie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, oczywiście zależnie od przyjętego przez Sąd rozstrzygnięcia (oddalenia skargi na bezczynność bądź umorzenia postępowania). Zaskarżonym postanowieniem Sąd pierwszej instancji naruszył tym samym art. 161 § 1 pkt 3, art. 151 oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania zażaleniowego, bowiem nie przewiduje tego art. 209 w zw. z art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przysługuje tylko w przypadkach wskazanych w art. 203 i art. 204 p.p.s.a., te zaś przepisy nie dotyczą zażaleń.