II SA/Po 1002/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 maja 2012 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...] (znak: [...]) zatwierdził podział nieruchomości położonych w K. przy ul. W. i ul. K. stanowiących własność J. K., zaznaczonych w ewidencji gruntów i budynków – obręb Ł. – numerami działek: - [...] o powierzchni 1,2105 ha , dla której w Sądzie Rejonowym w K. urządzona jest księga wieczysta o nr [...] na działki o nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...]ha i nr [...] o pow. [...]ha; - [...] o powierzchni [...] ha , dla której w Sądzie Rejonowym w K. urządzona jest księga wieczysta o nr [...] na działki o nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż celem podziału z urzędu opisanej nieruchomości jest wydzielenie działek o nr [...] i [...], przeznaczonych w świetle uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] 1999 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. w granicach byłej strefy ochronnej H. A. pod drogę publiczną klasy drogi dojazdowej. J. K., pismem datowanym na 5 lipca 2011 r. wniósł odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, iż brak było podstaw do pozytywnego zatwierdzenia podziału nieruchomości. Ocena czy projekt podziału będzie realizował przeznaczenie nieruchomości wynikające z planu miejscowego powinna dotyczyć wszystkich powstałych w wyniku podziału działek a nie tylko części z nich. Strona podniosła, iż wyniku podziału powstaną działki, które nie będą się nadawały do prawidłowego gospodarowania. Zajęcie działki nr [...] od drogę skutecznie utrudni rolnicze wykorzystywanie działki [...] . Ponadto w ocenie strony, nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami gdyż droga, która ma powstać na wydzielonych działkach będzie miała małe znaczenie i będzie drogą o niskiej kategorii. Tym samym budowa przedmiotowej drogi nie jest inwestycją celu publicznego. Zdaniem strony organy, przed wydaniem decyzji o lokalizacji przedmiotowej drogi powinny były przeprowadzić konsultacje społeczne co do jej przebiegu. Decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że dla obszaru, na którym znajdują się przedmiotowe nieruchomości obowiązują ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania, przestrzennego miasta K. w granicach byłej strefy ochronnej H. A. wprowadzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 26 maja 1999 r., zgodnie z którym część przedmiotowych nieruchomości ma przeznaczenie "ulica kategorii D - dojazdowa (w tym ciągi pieszo jezdne (...) szerokość w liniach rozgraniczających 8-12 m", łącząca ulicę W. z ulicą K.. Pozostałe części nieruchomości znajdują się w enklawach "MN - mieszkalnictwo o niskiej intensywności zabudowy", posiadających zaznaczone linie wewnętrznych podziałów geodezyjnych na działki budowlane. Dalej organ wyjaśnił, iż zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami wyżej omówionego planu miejscowego została stwierdzona postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2010 r., Nr [...] , utrzymanym w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2010 r., NR [...] , zaś skarga oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 882/10. Kolegium zwróciło uwagę, iż powstałe po podziale działki będzie można zagospodarować zgodnie z ich przeznaczeniem określonym w planie miejscowym, to jest na budownictwo mieszkaniowe. Przesłanki z art. 93 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można utożsamiać z aktualnym, rolniczym, wykorzystywaniem nieruchomości. Należy bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z art. 6 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności". Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przebiegu drogi, organ wyjaśnił, że w postępowaniu podziałowym nieruchomości nie można kwestionować zapisanych w planie miejscowym ustaleń, bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po uchwaleniu przez radę gminy, ogłoszeniu i wejściu w życie, jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia wiążą zarówno organ administracji publicznej jak i właścicieli nieruchomości. Ewentualna zmiana przebiegu przedmiotowej drogi - ulicy dojazdowej D mogłaby nastąpić jedynie poprzez zmianę planu miejscowego. Odnosząc się do kategorii i znaczenia planowanej drogi Kolegium wskazało, iż to, że przedmiotowa droga została oznaczona w planie miejscowym jako "ulica kategorii D" oznacza jedynie klasę drogi w zależności od wymogów funkcjonalno-technicznych. Przedmiotowa droga łączy dwie ulice kategorii gminnej, ma być budowana i utrzymywana przez Gminę Miejską K. i zarządzana przez Prezydenta Miasta K., zatem co do jej funkcji, własności i zarządzania drogą gminną, spełnia kryteria określone w art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Już samo działanie zmierzające do wydzielenia gruntu na drogę publiczną i budowę takiej drogi należy uznać za inwestycję celu publicznego. Kolegium stwierdziło również brak podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., gdyż organ I instancji przed wydaniem decyzji umożliwił stronie zapoznane z materiałem zgromadzonego w sprawie i wskazał stronie siedmiodniowy termin do wniesienia uwag i wniosków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. K. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Prezydenta Miasta K. Skarżący powtórzył zarzuty podniesione w swoim odwołaniu. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy również zaznaczyć, że stosownie do treści z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie należało uchylić zaskarżoną decyzję, chociaż nie z powodów podniesionych w skardze. Doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania odwoławczego (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.). Należy wskazać, że postępowanie przed organem odwoławczym składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy wyjaśniającej i fazy wydawania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie (patrz: A. Wróbel i M. Jaśkowska "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego" opubl. LEX/el. 2012, komentarz do art. 134). Zgodnie z art. 129 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) odwołanie winno być wniesione w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie. Termin do wniesienia odwołania jest terminem ustawowym, a więc nie może być przedłużany ani skracany przez organ administracji publicznej. Jest terminem procesowym obliczanym według przepisów kodeksu oraz terminem zawitym, którego upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. W konsekwencji, decyzja, co do której strona uchybiła termin do wniesienia odwołania i nie przywrócono jej terminu, korzysta z domniemania mocy obowiązującej (art. 16 § 1 k.p.a.), a to oznacza, że sprawa nią rozstrzygnięta nie może być co do zasady ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Dlatego też podjęcie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy każdorazowo poprzedza, jak już wyżej wskazano, postępowanie wstępne, w trakcie którego organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie między innymi czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu. Przeprowadzenie wspomnianych czynności wstępnych jest obligatoryjne. Ewentualne ustalenie, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu skutkuje tym, że organ nie rozpoznaje odwołania merytorycznie, nie rozważa argumentacji strony, a tylko postanowieniem stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 134 k.p.a. W tym miejscu trzeba podkreślić, iż zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie ugruntował się pogląd, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. (patrz: B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 11, Warszawa 2011, str. 503; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r., sygn. OPS 11/98; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II SA/Rz 464/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 29 marca 2011 r., sygn. II SA/Ol 118/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. II SA/Ke 821/11 ). Postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek skutecznego prawnie wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu. Dopiero bowiem czynność strony, którą jest wniesienie odwołania w terminie prawem przewidzianym, albo w terminie przywróconym w myśl art. 58 § 1 k.p.a., powoduje, że organ wyższego stopnia może skorzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego. Skoro zaś organ odwoławczy nie może działać z urzędu, to w razie braku odwołania postępowanie przed organem odwoławczym nie znajduje uzasadnienia w prawie i decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest wadą nieważności. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpoznało odwołanie J. K. nie wskazując czy poczyniło jakiekolwiek ustalenia co do terminowości (i co za tym idzie dopuszczalności) wniesionego odwołania. Należy zatem domniemywać, iż skoro organ odwoławczy rozpoznał odwołanie strony to stwierdził, że zostało ono wniesione z zachowaniem czternastodniowego terminu. W ocenie Sądu, takie stwierdzenie jest przedwczesne, gdyż nie znajduje potwierdzenia w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Pierwszą wątpliwość Sądu budzi prawidłowość doręczenia J. K. decyzji organu I instancji. Zgodnie z treścią art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Co do zasady, gdy strona jest osobą fizyczną, pismo doręcza się jej bezpośrednio lub za pośrednictwem pełnomocnika (art. 40 § 1 k.p.a.). Jednakże w przypadku nieobecności adresata pismo może zostać doręczone, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. W tej sytuacji o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania (art. 43 k.p.a.). Odbierający potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia (art. 46 § 1 k.p.a.). Mając na uwadze wskazane wyżej przepisy, zauważyć należy, iż ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenie doręczenia J. K. decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 011 r. nie wynika jednoznacznie, kto odebrał powyższą decyzję. Na potwierdzeniu widnieje data doręczenia 18 czerwca 2011 r. i nieczytelny podpis osoby odbierającej. Brak jest jakiejkolwiek informacji pozwalającej ustalić czy podpis ten należy do adresata przesyłki (J. K.) czy też do innej osoby uprawnionej bądź nieuprawnionej do jej odbioru. Podkreślić przy tym należy, iż podpis osoby odbierającej decyzję z dnia [...] 2011 r. jest odmienny od podpisu składanego przez J. K. na pismach procesowych, w tym chociażby na skierowanej do sądu skardze, czy też na odwołaniu z dnia 5 lipca 2011 r. Powyższe braki uniemożliwiają jednoznaczne ustalenie czy decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona J. i K., a z akt sprawy nie wynika czy organ odwoławczy poczynił w tej kwestii jakiekolwiek ustalenia. Stwierdzone w tym zakresie braki mają istotne znaczenie dla ustalenia czy odwołanie J. K. zostało wniesione w terminie, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Jeżeliby bowiem przyjąć, iż decyzja organu I instancji została doręczona prawidłowo w dniu 18 czerwca 2011 r. do rąk adresata lub innej osoby uprawnionej do jej odbioru, to ostatnim dniem do wniesienia odwołania, przy uwzględnieniu treści art. 57 § 4 k.p.a., byłby dzień 4 lipca 2011 r. (poniedziałek). Tymczasem odwołanie J. K. opatrzone jest datą 5 lipca 2011 r., a wpłynęło do organu I instancji w dniu 6 lipca 2011 r. Powyższe może prowadzić do wniosku, iż odwołanie zostało złożone z uchybieniem czternastodniowego terminu. Należy jednak zauważyć, iż zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, a z akta sprawy wynika, że J. K. swoje odwołanie przesłał do organu I instancji za pośrednictwem Poczty Polskiej. Jednakże na podstawie załączonej do odwołania kopert nie można ustalić z całą pewności daty jego nadania. Znajdują się na niej bowiem dwa stemple pocztowe, z których jeden znajdujący się przy znaczku pocztowym (ze znakiem: AG) nie jest w pełni nieczytelny, a drugi znajdujący się na jej odwrocie (ze znakiem: EC) nosi datę 6 lipca 2011 r. Tym samym zgromadzony w sprawie materiał uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie, iż odwołanie J. K. zostało wniesione w terminie. Data widniejąca na odwołaniu oraz na czytelnym stemplu pocztowym (ze znakiem: EC) wskazują, iż odwołanie to mogło zostać złożone z uchybieniem terminu. Wskazane wyżej niejasności winny były zostać wyjaśnione przez organ odwoławczy na wstępnym etapie badania odwołania. Brak dokładnego wyjaśnienia przez organ odwoławczy kwestii prawidłowości doręczenia stronie decyzji organu I instancji, a także określenia daty wniesienia odwołania przez J. K. stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. mogło bowiem doprowadzić do wydania decyzji z rażącym naruszeniem art. 16 § 1 k.p.a. W te sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie należy zaznaczyć, że wskazane uchybienie w procedowaniu jakiego dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uniemożliwiło Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi. Ocena taka byłaby - wobec stwierdzonych uchybień w postępowaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. - przedwczesna. Nadto wobec uchylenia z przyczyn proceduralnych zaskarżonej decyzji organu II instancji dokonanie przez sąd oceny zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego byłoby, w świetle art. 153 p.p.s.a., zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej dla organu odwoławczego, którego działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a którego w rozstrzyganiu spraw nie może zastępować. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy powinien przeprowadzić czynności zmierzające do ustalenia czy i kiedy doszło do prawidłowego doręczenia J. K. decyzji organu I instancji oraz czy jego odwołanie zostało wniesione w terminie o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Szczególnie istotne jest ustalenie kto odebrał adresowaną do J. K. przesyłkę zawierającą decyzję Prezydenta Miasta Poznania - czy był to adresat lub inna osoba uprawniona do jej odbioru i czy doręczenie w dniu 18 czerwca 2011 r. było skuteczne w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto organ powinien ustalić dokładną datę nadania na Poczcie Polskiej przesyłki zawierającej odwołanie J. K.. W zależności od wyników tych ustaleń organ odwoławczy winien wydać postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. bądź rozpoznać odwołanie merytorycznie. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a, a o wykonalności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 152 p.p.s.a.