II SA/Po 1005/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] – w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku M .B. z dnia 14 marca 2013 r. – Wójt Gminy L., wskazując w podstawie prawnej m.in. art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.), odmówił jej przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem G. B., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że strona spełnia kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednak strona nie spełnia przesłanki z art. 16a ust. 1 tej ustawy, gdyż nie zrezygnowała z zatrudnienia by podjąć opiekę nad mężem. Ustalenie to organ oparł na tym, że strona przedstawiła w postępowaniu zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w S., z którego wynika, że była zarejestrowana jako osoba bezrobotna od [...] 2011 r. do [...] 2012 r. W odwołaniu skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie wnioskodawczyni podniosła, że od grudnia 2010 r. sprawuje całkowitą opiekę nad schorowanym, niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem; jest osobą niepracującą i poprzednio miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne na okres jednego roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie, po rozpatrzeniu odwołania M. B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i m.in. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium przywołało treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548). Kolegium stwierdziło, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co stanowi negatywną przesłankę przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ uznał, że skoro strona nie pracuje zawodowo, a rodzina utrzymuje się z renty G. B., to nie spełnia przesłanki określonej w art. 16a ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych. Ponadto dodał, że wnioskodawczyni utraciła status osoby bezrobotnej od dnia [...] 2012 r., co wskazuje na to, że była osobą poszukującą pracy, a decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne na męża G. B. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnioskodawczyni zakwestionowała prawidłowość decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie, podnosząc okoliczności wcześniej przedstawione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało w pełni dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że pozytywne przesłanki do przyznania świadczenia, którego przyznania domagała się skarżąca, przewidział ustawodawca w przepisie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołany przepis wprowadzony został ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548), która z dniem 1 stycznia 2013 r. znowelizowała przepisy dotyczące świadczeń przyznawanych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną (art. 1 pkt 4 i 5, art. 15 ustawy zmieniającej). Obok dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy. Zasiłek ten przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (art. 16a ust. 2 tej ustawy). Podstawę odmowy przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem stanowiło w ocenie Kolegium niespełnienie przez stronę wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ odwoławczy w ustalonych okolicznościach sprawy uznał, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia, bowiem nie wykonywała pracy zarobkowej w dacie stwierdzonego wystąpienia niepełnosprawności jej męża (niepełnosprawność od grudnia 2010 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datowany od 18 stycznia 2012 r.). Jak można wywnioskować ze stanowiska Kolegium (z uwzględnieniem treści odpowiedzi na skargę), samo niepodejmowanie zatrudnienia nie stanowi w ocenie organu spełnienia przesłanki do uzyskania świadczenia z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu prezentowana przez Kolegium w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 powołanej ustawy, opierająca się jedynie na wynikach wykładni językowej, nie zasługuje na akceptację. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela wyrażony w orzecznictwie, a zasadzający się na wynikach wykładni językowej i funkcjonalnej, pogląd (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Go 646/13 i powołane tam orzecznictwo – dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że jakkolwiek przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie określa, iż warunek rezygnacji z zatrudnienia jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to aktualna pozostaje wykładnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia ugruntowana na tle świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przemawia za tym istota każdego z tych świadczeń, jaką jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Specjalny zasiłek opiekuńczy, podobnie jak świadczenie pielęgnacyjne, ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność. Podobnie jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, przyznanie tej rekompensaty jest formą wynagradzania przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Zbieżność uregulowań dotyczących obydwu świadczeń rodzinnych pozwala zatem na stosowanie analogicznej wykładni takich samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Przeciwna interpretacja przepisu, w takim zakresie, w jakim pozbawia osoby pozostające bez pracy możliwości ubiegania się o tę formę wsparcia, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z powołaną zasadą wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym powinny być traktowane równo, a zatem według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad tymi niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b tej ustawy (tj. beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi". Ponadto, co istotne w rozpoznawanej sprawie, zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego. A mianowicie na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki w następstwie rezygnacji z wykonywanej pracy oraz na tych, którzy również podejmują się sprawowania i wykonują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania takiej opieki (por. wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 724/13, WSA w Łodzi z dnia 18 październik 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 805/13, WSA w Gdańsku z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 656/13 – orzeczenia powołane za WSA w Gorzowie Wlkp. sygn. akt II SA/Go 646/13 – dostępne jw.). Tutejszy Sąd podziela również stanowisko orzecznictwa co tego, że za uznaniem, iż rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki obejmuje również niepodejmowanie pracy, przemawia dyspozycja przepis art. 16a ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten, wyliczając enumeratywnie podmioty, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, nie wskazuje wśród nich osób bezrobotnych. W ocenie Sądu, gdyby wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia takich osób możliwości ubiegania się o to świadczenie, to zastrzeżenie takie zostałoby uczynione wprost w powyższym przepisie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 550/13 – dostępny jw.). W tym miejscu warto także przywołać kolejny pogląd zaprezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym nie można zgodzić się z zawężeniem rozumienia omawianego pojęcia poprzez stosowanie formalnych ograniczeń. Za takie należy uznać konieczność formalnego pozostawania w zatrudnieniu lub w innej pracy zarobkowej, albo też formalnej rejestracji w urzędzie pracy. Działaniem nielicującym z zasadami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) byłoby forsowanie takiej interpretacji omawianego przepisu, która upatrywałaby w powyższej regulacji podstawy do jedynie formalnego, a w rzeczywistości wyłącznie fikcyjnego podejmowania zatrudnienia, wykonywania pracy zarobkowej lub uzyskania statusu bezrobotnego. Takie formalne i wąsko rozumiane pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w istocie prowadziłoby do erozji prawa, poprzez wymuszanie na osobach, które opiekują się niepełnosprawnymi członkami najbliższej rodziny i przez to rezygnują z aktywności zawodowej, podejmowania działań pozornych, zmierzających wyłącznie do tego, aby choćby przez krótki czas spełnić wymóg zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo bycia bezrobotnym, li tylko po to, aby móc z nich formalnie zrezygnować, a tym samym spełnić restrykcyjnie pojmowane przesłanki. Taki sposób rozumienia omawianej przesłanki należy odrzucić jako sprzeczny z istotą państwa prawnego i zasadą racjonalnego tworzenia prawa, a więc takiego, którego rozumienie nie zachęca obywateli do podejmowania fikcyjnej aktywności wyłącznie po to, aby uzyskać wsparcie ze środków publicznych dla swej szczytnej i społecznie pożądanej działalności (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 815/13). Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest również i to, że w tym samym stanie faktycznym skarżąca była wcześniej uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem, jak to wynika z twierdzeń strony oraz ustaleń organu II instancji (Kolegium wskazało na decyzję z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]). Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z koniecznością sprawowania opieki, nie wprowadzając przy tym dodatkowego pojęcia "aktualnej" (względnie "obecnej") rezygnacji z zatrudnienia. W związku z tym pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w przepisie art. 16a ust. 1, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, którym jest – jak zostało to już powiedziane – jest przyznanie rekompensaty pieniężnej tym członkom społeczeństwa, którzy, podejmując się opieki nad swymi najbliższymi niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w niniejszej sprawie skarżąca nadal pozostawał osobą, która nie podejmowała zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Nie sposób przy tym nie zauważyć pewnej niekonsekwencji organów, które, uprzednio przyznając stronie świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o którym mowa w art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, traktowały skarżącą jako osobę, która nie podejmowała z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w sytuacji, gdy strona nie pozostawała zatrudnieniu ani nie była zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna. Następnie organy zanegowały spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w tych samych okolicznościach faktycznych i w stanie prawnym uprawniającym do zastosowania – jak już wspomniano – analogicznej wykładni przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia". W ocenie Sądu błędna jest również taka interpretacja przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która sprowadza się w istocie do przyjęcia, że tylko ustanie zatrudnienia w określonym trybie i czasie stanowi wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Na gruncie omawianego przepisu stwierdzić należy, że nie uzależnia on spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia od ustania tegoż zatrudnienia w określonym prawem trybie. Stanowisko to należy odpowiednio odnieść do sytuacji niepodejmowania zatrudnienia. Między ustaniem zatrudnienia lub rezygnacją z jego podejmowania (lub wykonywania innej pracy zarobkowej) a wykonywaniem opieki nad wskazaną w tym przepisie osobą powinien istnieć związek przyczynowy, uwzględniający pewien aspekt czasowy. Aspekt czasowy w tym wypadku sprowadza się jednakże wyłącznie do stwierdzenia, że rezygnacja z zatrudnienia (także w postaci niepodejmowania zatrudnienia) miała miejsce w okresie, gdy po stronie osoby wymagającej opieki istniał stan niepełnosprawności, o którym mowa w przepisie art. 16a ust. 1 powołanej ustawy, co w praktyce w zasadzie odnosi się do dowolnego momentu w okresie od daty powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności do dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia (tak tutejszy Sąd w wyroku z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt II SA/Po 719/13; por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 506/13, LEX nr 134399 – orzeczenia dostępne jw.). Co więcej, nawet w razie faktycznego podjęcia opieki nad niepełnosprawną osobą jeszcze przed formalnym orzeczeniem daty i stopnia niepełnosprawności przesłanka ta jest spełniona, jeżeli wnioskodawca nie podejmuje (rezygnuje z podjęcia) pracy zarobkowej w okresie sprawowania opieki, przed złożeniem wniosku o przyznanie danego świadczenia (świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego). Reasumując wszystko powyższe, stwierdzić należy, że nie można uznać a priori, iż w przypadku osoby bezrobotnej, tj. takiej osoby, która niezależnie od ewentualnego zarejestrowania w urzędzie pracy nie pozostaje w zatrudnieniu lub nie wykonuje innej pracy zarobkowej, nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zbyt wąska, a tym samym błędna, interpretacja pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" doprowadziła organy do naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) orzekł, jak w sentencji (pkt I). W konsekwencji, na podstawie art. 152 p.p.s.a. rozstrzygnął również co do wykonalności zaskarżonej decyzji (pkt II sentencji). Podczas ponownego rozpatrywania sprawy w postępowaniu odwoławczym Kolegium, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w stanie faktycznym, który nie budzi istotnych wątpliwości, uwzględni zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku wskazania dotyczące interpretacji pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" i zastosuje art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych odpowiednio do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, co w praktyce – w razie niezmienionych okoliczności sprawy – winno wyrazić się w przyznaniu stronie świadczenia objętego wnioskiem.