II SA/Rz 724/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2013 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. II SA/Rz 724/13 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi E. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO lub Kolegium) z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W podstawie prawnej wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej u.ś.r.). Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne; W dniu 22 stycznia 2013 r. E. K. złożyła w Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem K. K. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] odmówił E. K. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem K. K. Prezydent wskazał, że przyczyną odmowy przyznania zasiłku było nie spełnienie przez wnioskodawczynię przesłanki w postaci rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, określoną w art. 16 ust. 1 u.ś.r. Niepełnosprawność małżonka w stopniu znacznym datuje się na 27 października 2011 r., a wnioskodawczyni zatrudniona była do 3 lutego 2009 r. W odwołaniu E. K. podniosła, że w/w decyzja jest dla niej krzywdząca. Wskazała, że z wywiadu środowiskowego wynika, że spełnia kryterium dochodowe i nie podejmuje zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. SKO decyzją z dnia [...] maja 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że z orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 21 stycznia 2013 r. wynika, że niepełnosprawność K. K. datuje się od 27 października 2011 r. i wydane zostało do 31 stycznia 2015 r. Odwołująca się sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, a rodzina składa się z 4 osób, z których nikt nie pracuje zawodowo. Rodzina skarżącej spełnia kryterium dochodowe uzasadniające przyznanie wnioskowanego świadczenia. Źródło utrzymania rodziny stanowi zasiłek pielęgnacyjny, zasiłek rodzinny oraz świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Przed chorobą męża E. K. podejmowała różne prace dorywcze. W okresie od 17 listopada 2008 r. do 3 lutego 2009 r. świadczyła ona dla firmy A. S.A. usługi jako przedstawiciel tej firmy na podstawie umowy cywilnoprawnej za wynagrodzeniem prowizyjnym. SKO wyjaśniło, że przedmiotowe świadczenie może być przyznane osobie, która rezygnuje z zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Tylko w stosunku do osoby pracującej można mówić o rezygnacji zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Wprawdzie E. K. świadczyła usługi na podstawie umowy cywilnoprawnej lecz zaprzestała ich prowadzenia 3 lutego 2009 r., jeszcze przed chorobą męża. Ponieważ w/w nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem Kolegium uznało, że nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej określona w art. 16a ust. 1 u.ś.r. E. K. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na w/w decyzję SKO wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 16a u.ś.r. W uzasadnieniu skarżąca nie zgodziła się z literalną wykładnią przepisu dokonana przez organy obu instancji dotyczącą art. 16a ust. 1 u.ś.r., która jak twierdzi jest dla niej krzywdząca. Podniosła, że w chwili gdy jej mąż zachorował nie pracowała, jednak to było wynikiem wyłącznie braku możliwości znalezienia pracy, (mimo jej poszukiwania). W sytuacji poważnej choroby jej męża, który wymaga całodobowej opieki, aktywne poszukiwanie i rozpoczęcie pracy stało się niemożliwe. W związku z tym nie powinna być obciążana skutkami braku zatrudnienia w dniu orzeczenia o niepełnosprawności męża. W ocenie skarżącej organy powinny kierować się wykładnią funkcjonalną i odwołać się do celu i funkcji jaką w/w przepis ma pełnić w systemie zabezpieczenia społecznego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpatrzeniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wyżej przedstawiony stan faktyczny sprawy jest w zasadzie poza sporem a należałoby go uzupełnić o także bezsporne między stronami okoliczności, iż wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego został złożony dnia 21 stycznia 2013 r. Wniosku tego nie ma w aktach sprawy przedstawionych Sądowi, lecz fakt ten potwierdza skarżąca w treści odwołania. Z akt sprawy wynika także, iż do listopada 2012 r. E. K. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem K. K., który przeszedł we wrześniu 2011 r. udar mózgu i wymaga całodobowej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] SKO uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], którą odmówiono E. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem K. K. i w pkt II – odmówiło E. K. przyznania tego świadczenia w związku z opieką nad mężem. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium stwierdziło, iż fakt pozostawania w związku małżeńskim nie może być podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – jak to uczynił organ I instancji. Podstawą zaś odmowy przyznania skarżącej tego świadczenia była nowelizacja u.ś.r., zgodnie z jej przepisami takie świadczenie od dnia 1 stycznia 2013 r. może być przyznane jedynie, jeżeli niepełnosprawność powstała do ukończenia 18 roku życia albo do ukończenia 25 roku życia (niepełnosprawność powstała w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej). Skarżącą pouczono tam o możliwości ubiegania się i zasadach przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), zwanej dalej: "u.ś.r." lub "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a tej ustawy. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy obu instancji przyjęły, że skarżąca – jeszcze przed powstaniem niepełnosprawności męża, tj. od 3 lutego 2009 r. nie podejmowała żadnego zatrudnienia, a zatem w takim wypadku nie jest możliwe – w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność męża, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. W ocenie organów brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącą a datującą się od 2011 r. koniecznością opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Organy przy tym zaakcentowały, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Organy dokonując wykładni w/w przepisu przyjęły mianowicie, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Sąd pragnie zwrócić uwagę, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. m.in. uzasadnienie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 550/13, WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 630/13 i inne, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, ttps://cbois.nsa.gov.pl/). A zatem to sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę niepozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących – z tego powodu, że sprawują faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie (nawet po krótki okresie czasu) z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Sąd podziela tym samym stanowisko prezentowane w orzecznictwie (zob. też uzasadnienia wyroków WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 630/1, WSA w Łodzi z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 514/13, z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 599/13, WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 312/13 i WSA w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 523/13). W uzasadnieniu decyzji SKO organ ten sam podkreśla, iż celem zasiłku jest udzielenie wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, aby opiekować się osobą, wobec której wykonują swój obowiązek alimentacyjny. Konsekwencją wadliwej wykładni był także brak niezbędnych dla rozstrzygnięcia ustaleń dotyczących możliwości i chęci podjęcia przez skarżącą zatrudnienia (czy osoba rezygnująca była zdolna do pracy) oraz związku tej rezygnacji z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czym naruszono przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy, gdyż zdaniem Sądu prokonstytucyjna wykładnia tego przepisu wymaga pod pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nakazuje rozumieć także sytuację "rezygnacji z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Taka wykładnia do skarżącej, która wcześniej pobierała już świadczenie pielęgnacyjne jest tym bardziej pożądana i zasadna. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji . Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 u.ś.r. przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 P.p.s.a.