II SA/Po 1008/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2011r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości; oddala skargę. Pismem z dnia 3 listopada 1997 r. B. J., W. J. i M. J. złożyli wniosek o zwrot m.in. nieruchomości położonej w S. przy ul. S. – stanowiącej działkę nr [...] o pow. 10176 m2, która była zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta i Gminy S. – wywłaszczonej aktem notarialnym z dnia 22 kwietnia1976 r. Rep. [...] , na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z przeznaczeniem pod zalesienie, a to ze względu na niezrealizowanie celu wywłaszczenia. Decyzją z dnia [...] 2007 r. nr [...] , Starosta P., na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140, art. 141, art. 142 ust. 1, art. 217 ust. 2, oraz art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, orzekł o m.in. o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w S., stanowiącej obecnie działkę nr [...]/1 o pow. 755 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW [...] jako własność Miasta i Gminy S., odpowiadającej w części działce nr [...] o pow. 10176 m2. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż wnioskodawcy W. J., M. J. i B. J. są spadkobiercami właścicieli wywłaszczonych nieruchomości. Nieruchomość, o której mowa we wniosku skarżących, stanowiąca rolę i łąkę, została nabyta na rzecz Skarbu Państwa - Zarządu Zieleni Miejskiej w P. aktem notarialnym z dnia 22 kwietnia1976 r. Działka ta odpowiadała działce nr [...], a obecnie po podziale odpowiada działkom nr [...] o pow. 755 m2 i nr [...] o pow. 9421 m2. Na mocy decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 1997 r., nr [...] własność przedmiotowej nieruchomości nabyła nieodpłatnie, z mocy prawa Gmina S. Zgodnie z kartą inwentaryzacyjną nr 890, stanowiącą integralną część tej decyzji, działka nr [...] znajdowała się w zarządzie i użytkowaniu lasów komunalnych Miasta P.. Teren ten zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był pod strefę ochronną Jeziora S.. W toku postępowania organ przeprowadził oględziny nieruchomości, które wykazały, że część gruntu zagospodarowana została ciągiem pieszym (chodnikiem), a na pozostałej części znajduje się: boisko sportowe (wyasfaltowane), plac zabaw oraz urządzenia infrastruktury technicznej: wodociąg, kanalizacja deszczowa, gazociąg i słupy energetyczne. Uzbrojenie energetyczne niskiego napięcia w rejonie stacji transformatorowej rozpoczęło się w 1965 r., wodociąg powstał w 1985 r., a gazociąg został wybudowany w 1989 r. Dalej organ wyjaśnił, iż w latach 1986-1994 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzony dnia 19 grudnia 1994 r., w którym działka nr [...] była przeznaczona pod rolnicze wykorzystanie ścieków komunalnych, zaś w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego S., zatwierdzonym dnia 21 lutego 1994 r. działka nr [...] położona była na obszarach oznaczonych jako tereny istniejących łąk oraz teren projektowanego osadnika wód deszczowych. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w S. w dniu 28 marca 2001 r. przedmiotowy teren przeznaczony jest pod tereny usług i rekreacji oraz wypoczynku i turystyki. Na przedmiotowej działce istnieją również urządzenia do odczyszczania ścieków deszczowych, które zrealizowano w latach 2001-2002. Na podstawie pisma z dnia 26 kwietnia 2006 r. Zarządu Dróg Powiatowych w P. Starosta P. ustalił, że na części działki nr [...], przed 31 grudnia 1998 r. został wybudowany chodnik, który z dniem 11 stycznia 1999 r. wszedł w skład drogi powiatowej - ul. S. na terenie S.. Na podstawie pisma Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 30 marca 2006 r., do którego załączono wykreśloną linię rozgraniczającą ul. Strzelecką w S., ustalono, iż ulica ta jest drogą powiatową, a wykreślona linia wskazuje minimum niezbędne dla odzyskania poniesionych przez Gminę nakładów na budowę chodnika i oświetlenia ulicznego. Zaistniała zatem konieczność przeprowadzenia postępowania podziałowego, którego celem było wydzielenie z działki nr [...] o pow. 10176 m2 ciągu pieszego (chodnika), a następnie zwrotu na rzecz następców prawnych jej poprzednich współwłaścicieli pozostałej części nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Decyzją z dnia 10 sierpnia 2007 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w S. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 10176 m2. W wyniku podziału powstały działki: nr [...]/1 o pow. 755 m2, nr [...] o pow. 9421 m2. Reasumując organ uznał, iż nieruchomość przejęta na rzecz Skarbu Państwa - Zarządu Zieleni Miejskiej w P. nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Z uwagi na okoliczność, iż działka nr [...] o pow. 755 m2, zabudowana została chodnikiem, który stanowi integralną część drogi publicznej powiatowej nr 2506 P, nie ma w świetle obowiązujących przepisów prawa możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Organ wskazał, iż nawet gdyby postępowanie zakończyło się decyzją o zwrocie obu działek, to w związku z tym, że działka nr [...]/1 o pow. 755 m2 stanowi część pasa drogowego, właściciel nie mógłby jej zagospodarować w inny sposób, niż jest obecnie wykorzystywana, to jest jako chodnik. Niemożliwość zwrotu tej działki wynika również z art. 2 a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który stanowi, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu i gminy. W związku z tym niemożliwe jest przekazanie drogi w całości lub w części osobom fizycznym. Drogi publiczne są bowiem rzeczami wyjętymi z obrotu publicznego, nie mogą one być przedmiotem obrotu ani egzekucji. Decyzją z dnia [...] 2008 r., Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji, w szczególności w zakresie rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu działki nr [...]. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r. w sprawie o sygn. II SA/Po 375/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B. J., M. J. i W. J. na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B. J., M. J. oraz W. J. wyrokiem z dnia 5 lutego 2010 r. (sygn. akt I OSK 548/09) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli pod względem legalności zaskarżonego aktu nie ustala ponownie stanu faktycznego, a jedynie ocenia czy organy administracji publicznej zgodnie z regułami postępowania administracyjnego ustaliły ten stan, a następnie czy prawidłowo zastosowały do poczynionych ustaleń przepisy prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji takiej oceny nie dokonał. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie nie zostało bezsprzecznie ustalone czy działka nr [...]jest drogą publiczną, czy też nie. Stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że z dniem 1 stycznia 1999 r. przedmiotowa działka weszła w skład drogi publicznej – drogi powiatowej – jest, zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego niewystarczające, zbyt ogólne i nie stwarza jasności rozstrzygnięcia. Nie można zatem uznać, że materiał dowodowy w sprawie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 maja 2010 r. (sygn. akt II SA/Po 270/10) uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że zgromadzony dotychczas materiał dowodowy jest niewystarczający do ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, czy działka nr [...] jest drogą publiczną. Sąd zaznaczył, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte pismem skarżących z dnia 3 listopada 1997 r., należało więc ustalić, czy w dacie złożenia wniosku działka nr [...] była już częścią drogi publicznej, czy stała się nią dopiero w toku postępowania zwrotowego, kiedy dokładnie to nastąpiło i co było podstawą do włączenia jej do drogi publicznej (uznania za fragment takiej drogi). Kwestii tej nie wyjaśniają w szczególności znajdujące się w aktach sprawy pisma Zarządu Dróg Powiatowych w P. Informacje zawarte w tych pismach są zbyt ogólne i niejasne, nadto podają odmienne daty wybudowania chodnika na przedmiotowej działce. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 2010 r. uchylił punkt I decyzji Starosty P. z dnia 22 listopada 2007 r. znak [...], którym orzeczono o odmowie zwrotu działki nr [...]i przekazał w tym zakresie sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Starosta P. decyzją z dnia [...] 2011 r. znak [...] orzekł o odmowie zwrotu działki [...]. Organ I instancji stwierdził, iż z pisma Zarządu Dróg Powiatowych w P. z dnia 10 lutego 2011 r., sprostowanego pismem z dnia 4 marca 2011 r. jednoznacznie wynika, że przedmiotowa działka nr [...] położona S. stanowiła w dniu 3 listopada 1997 r. cześć drogi publicznej, a obecnie wchodzi w skład drogi powiatowej [...]. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez wnioskodawców Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców - E. J. w udziale 1/6 części, B. J. w udziale 1/6 części, M. J. w udziale 1/3 części i W. J. w udziale 1/3 części nieruchomości położonej w S. przy ul. S., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...]/1 z arkusza mapy 27 obrębu S., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta i Gminy S.. Jednocześnie zobowiązano wyżej wymienionych do zwrotu na rzecz Gminy S. zwaloryzowanego odszkodowania uzyskanego z tytułu wywłaszczonej nieruchomości, stosownie do przypadających udziałów w zwracanej nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż 9 maja 2011r. zmarł jeden z wnioskodawców niniejszego postępowania - B. J., a spadek po nim objęli z mocy ustawy E. J. i B. J. w udziałach po 1/2 części. E. J. i B. J., działając za pośrednictwem swojego pełnomocnika - adwokata A. Z., podtrzymali żądanie zwrotu działki nr [...]. Organ wyjaśnił, że bezspornym jest fakt, iż na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, a zatem w świetle w treści art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami spadkobiercom poprzednich właścicieli przysługuje roszenie o zwrot tej nieruchomości. Wojewoda mając na względzie treść wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2010r., sygn. akt I OSK 548/09 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Po 270/10 stwierdził, iż Starosta P., który swoje rozstrzygnięcie z [...] 2011 r. oparł na powołanym wyżej piśmie Zarządu Dróg Powiatowych w P., które w istocie nie zawiera żadnych nowych informacji ponad te, których ta instytucja udzielała we wcześniejszej korespondencji, w sposób rażący naruszył treść przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosownie, do którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu wiążą w sprawie organy administracji, których działanie było przedmiotem skargi - i już chociażby z tego powodu decyzja z [...] 2011r. nie może się ostać. Przechodząc do dalszych rozważań organ zauważył, iż ulica S. w S. została mocą rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich, a następnie na podstawie art. 103 ust. 3 Przepisów wprowadzających stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową. Jednakże wątpliwości organu drugiej instancji wzbudziło to, czy ówcześnie istniejąca droga - ta, którą zaliczono do kategorii dróg publicznych, została zlokalizowana na obecnej działce [...]. Wojewoda zwrócił uwagę, iż decyzją Wojewody P. z [...]1997 r. znak [...], stwierdzono, iż ówczesna działka nr [...] stała się z mocy prawa własnością Gminy S., przy czym stanowiła rolę. Gdyby we wskazanej dacie na działce nr [...] zlokalizowany był fragment pasa drogowego drogi publicznej (wówczas kategorii wojewódzkiej) Wojewoda nie byłby władny stwierdzić nabycia przedmiotowego gruntu przez Gminę S.. Natomiast oględziny nieruchomości przeprowadzone w toku postępowania zwrotowego 12 października 1998 r. nie wykazały na ówczesnej działce nr [...] żadnych elementów, które stanowiłyby element budowli służącej publicznej komunikacji. Również w ewidencji gruntów aż do roku 2007 jako rodzaj użytku działki nr [...] wpisano "rola". Organ zauważył, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, iż wszelkie nakłady aktualnie znajdujące się na działce nr [...]/1 (chodnik i fragment nawierzchni asfaltowej) powstały po roku 2001 r. Zdaniem organu wobec niewątpliwego faktu, iż w dacie złożenia wniosku o zwrot działki nr [...], tj. 3 listopada 1997 r., na obszarze obecnej działki nr [...] nie istniał ani chodnik ani nawierzchnia asfaltowa - a więc potencjalne elementy drogi, istotą niniejszej sprawy było ustalenie, czy w tejże dacie teren obecnej działki nr [...] znajdował się w liniach granicznych pasa drogowego drogi publicznej - ówczesnej wojewódzkiej, aktualnej powiatowej nr [...], albowiem sam fakt, iż nie zlokalizowano we wskazanej wyżej dacie na przedmiotowym gruncie aktualnie istniejących nakładów nie musi oznaczać, iż nie stanowił on fragmentu pasa drogowego drogi publicznej, który jak zostało wyżej wywiedzione, jako "związany" z własnością drogi publicznej, również objęty jest wyłączeniem z obrotu z mocy art. 2a ustawy o drogach publicznych. Wojewoda stwierdził, iż żeby poczynić ustalenia odnośnie tego, czy obszar obecnej działki nr [...] stanowił przed datą złożenia wniosku o zwrot nieruchomości fragment pasa drogowego drogi publicznej, sięgnąć należy do przepisów dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, określenie przeznaczenia gruntu oraz ustalenie linii rozgraniczających te grunty następowało w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego. Z uzyskanych w toku postępowania informacji wynika jednak, iż obszar obecnej działki nr [...] nie był nigdy objęty szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego bądź miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (w planach ogólnych zagospodarowania przestrzennego obszar ten nie był przeznaczony pod komunikację). Okoliczność ta oraz fakt, iż po dacie zaliczenia ulicy S. w S. do kategorii dróg wojewódzkich, aż do roku 2002 nie znajdowały się na przedmiotowej działce żadne elementy mogące być częściami składowymi drogi publicznej świadczy, zdaniem Wojewody Wielkopolskiego, iż w dacie złożenia wniosku o zwrot działki nr [...], to jest 5 listopada 1997 r., obszar obecnej działki nr [...] nie stanowił fragmentu pasa drogowego drogi publicznej. W ocenie Wojewody Wielkopolskiego, informacjom podawanym przez Zarząd Dróg Powiatowych w P., jakoby obszar działki nr [...] stanowił fragment pasa drogowego drogi publicznej już w dacie złożenia wniosku o zwrot należy odmówić mocy dowodowej wobec tego, iż nie są one podparte jakimikolwiek dokumentami i pozostają w sprzeczności z całym zgromadzonym w niniejszej sprawie materiałem dowodowym. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, iż podstawą "włączenia" działki nr [...] do pasa drogowego drogi publicznej - ulicy S. w S. nie mogła być także decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] 2000 r., znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Świadczy o tym stanowisko Sądów, które orzekały już uprzednio w sprawie. Ponadto fakt, iż powołana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu obejmowała swoim zasięgiem również tereny, które nie były przeznaczone w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania pod komunikację (działka nr [...]), pozwała mieć uzasadnione wątpliwości odnośnie jej legalności. Wojewoda zwrócił ponadto uwagę, iż począwszy od 1 stycznia 1999r. obowiązywał art. 2a ustawy o drogach publicznych, stosownie do którego droga powiatowa (taką kategorię miała od tej daty ulica S.), a co za tym idzie również grunt, na którym się ona znajduje, stanowić może wyłącznie własność samorządu powiatu. Żaden przepis prawa nie przewiduje jednak automatycznego przejścia na rzecz właściwego podmiotu prawa własności gruntu, na którym ten zbudował budowlę służącą komunikacji - choćby służyła ona komunikacji publicznej. Wręcz przeciwnie - drogą publiczna stać się może tylko taka budowla, która została posadowiona na gruncie stanowiącym własność odpowiedniego ze względu na kategorie drogi podmiotu. W niniejszej sprawie z treści księgi wieczystej KW nr [...] wynika, iż właścicielem działki nr [...] jest nieprzerwanie, na podstawie powołanej wyżej decyzji Wojewody P. z [...] 1997 r., Gmina S. czyli podmiot, który właścicielem drogi powiatowej być nie może. W ocenie Wojewody budowla zlokalizowana (po roku 2000) na działce nr [...], jakkolwiek służy powszechnej komunikacji, to jednak nie czyni zadość kryteriom formalnym, co sprawia, iż nie sposób uznać jej za drogę publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych, a tym samym nie obejmuje jej ograniczenie obrotu przewidziane w treści art. 2a tejże ustawy. Organ podkreślił jednocześnie, iż fakt, że ulica S. w S. spełnia kryteria określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a przewidziane dla dróg powiatowych, dopiero łącznie z budowlą zlokalizowaną na działce nr [...], wobec wskazanych wyżej okoliczności nie może stanowić determinanty, która pozwoliłaby uznać wskazaną działkę za wyłączoną z obrotu na mocy przepisu art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do poglądu jakoby prawo własności przedmiotowej działki przysługiwać miało Powiatowi P. Wojewoda wskazał, że przepis art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających stosownie, do którego nieruchomości pozostające w dacie 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, w żadnym wypadku nie mógł się stać podstawą nabycia prawa własności aktualnej działki nr [...] przez Powiat P., albowiem dotyczy on nabywania przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości od prywatnych osób fizycznych lub prawnych. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda Wielkopolski wskazał sposób obliczenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, do którego zwrotu zostali zobowiązani E.J., B. J., M. J. oraz W. J.. Organ dokonując ustalenia kwoty, do której zwrotu zobowiązane zostały ww. osoby, nie brał pod uwagę nakładów poczynionych po wystąpieniu z żądaniem zwrotu nieruchomości. Podwyższa decyzja Wojewody Wielkopolskiego stała się przedmiotem skargi Gminy S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędne ustalenie , że droga powiatowa nr 2506 P nie jest drogą publiczną, - naruszenie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że wybudowany chodnik oraz oświetlenie wzdłuż drogi powiatowej nie są jej częściami składowymi i nie stanowią części drogi publicznej, - art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez orzeczenie, że fragment drogi publicznej ma być własnością osób fizycznych, - art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez orzeczenie o zwrocie działki nr [...]/1 wobec niezrealizowania na niej celu określonego w akcie wywłaszczenia, podczas gdy wydanie takiego orzeczenia było niedopuszczalne, wobec faktu, iż na przedmiotowej nieruchomości znajdują się elementy stanowiące część składową drogi publicznej, - art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że na działce nie zrealizowano celu publicznego. Strona skarżąca powołując się na treść art. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych podniosła, iż nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania stanowi fragment pasa drogowego drogi publicznej, za którą niewątpliwie należy uznać drogę powiatową nr [...]. Zdaniem skarżącej, z uwagi na swoją funkcjonalność oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie droga powiatowa wraz z wybudowanym na przedmiotowej nieruchomości chodnikiem oraz oświetleniem winny być rozpatrywane i traktowane jako jedna całość, a wskazane powyżej chodnik oraz oświetlenie uznane za część składową pasa drogowego drogi powiatowej nr [...]. Natomiast z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Zdaniem strony skarżącej nieprawidłowym jest stanowisko Wojewody Wielkopolskiego w zakresie stanu faktycznego istniejącego w dacie złożenia wniosku jako podstawy do orzekania o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Skarżący wskazuje, iż w przypadkach orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, w kontekście istnienia bądź nieistnienia na danej nieruchomości drogi mającej charakter publiczny, brany powinien być pod uwagę stan istniejący w momencie orzekania. Wykładnia systemowa przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, wynikające z art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, chociażby nieruchomość objęta żądaniem była wprawdzie zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie sprzedaży nieruchomości) lecz w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Strona skarżąca podniosła ponadto, iż jakkolwiek cel wywłaszczenia spornej nieruchomości nie został zrealizowany to jednak został zrealizowany na niej inny cel publiczny, który także w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej mógł być podstawą wywłaszczenia. Przyjmując nawet, że budowa chodnika oraz oświetlenia na spornej nieruchomości odbyła się z naruszeniem przepisów prawa stwierdzić należy, że jej zwrot nie jest możliwy z uwagi na cel publiczny jakiemu wzniesione obiekty służą. Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie uznając podniesione zarzuty jako niezasadne i podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zwarzył, co następuje: Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z 2002 r. ze zm. – dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami złożonej skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Nadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. sąd z urzędu stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, względnie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Z przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, iż usunięcie zaskarżonego aktu (decyzji) z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne określające prawa i obowiązki stron lub normy procesowe, regulujące postępowanie przed organami administracji publicznej. Oznacza to równocześnie, że sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie została wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym jej uchylenie, względnie stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z brzmieniem art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej ustawy o gospodarce nieruchomościami) właściciel wywłaszczonej nieruchomości (jego spadkobiercy) może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna (w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami) na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dana nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia w ciągu 10 lat od tego momentu. W rozpoznawanej sprawie nie może budzić wątpliwości, iż sporna nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa od J. i A. J.ch na podstawie aktu notarialnego z dnia 22 kwietnia 1976 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co potwierdza zapis zawarty na karcie 2 aktu notarialnego (k. 27-31 - I tomu akt administracyjnych), a więc w sprawie znajdują zastosowanie, na podstawie art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych. Badając czy cel wywłaszczenia został w niniejszej sprawie osiągnięty, organ musiał mieć na uwadze, iż odjęcie prawa własności w drodze wywłaszczenia ma charakter wyjątkowy i może mieć ono zastosowanie dopiero wówczas, kiedy w inny sposób nie można uzyskać nieruchomości, niezbędnej dla realizacji określonych ustawą celów. Stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w trybie której nastąpiło nabycie w dniu 22 kwietnia 1976 r. nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w zarządzie i użytkowaniu Zarządu Zieleni Miejskiej w P., wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Jako cel wywłaszczenia w akcie notarialnym (§ 2 pkt 2 aktu) wskazano zalesienie. Zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja w sposób jednoznaczny dowodzi, iż w rozpoznawanej sprawie cel wywłaszczenia, na będącej przedmiotem niniejszego postępowania działce nr [...], stanowiącej fragment nabytej przez Skarb Państwa działki nr [...], nie został zrealizowany, albowiem grunt ten nie został zalesiony, lecz zrealizowano na nim chodnik wraz z oświetleniem. Jednocześnie zauważyć należy, iż zrealizowanie na przedmiotowej działce nr [...] bezpośrednio przylegającej do ulicy S. stanowiącej drogę powiatową nr [...] chodnika wraz z oświetleniem i fragmentem nawierzchni asfaltowej nie spowodowało z mocy prawa wejścia przedmiotowej działki w skład pasa drogowego powyższej drogi. Realizacja przedmiotowej inwestycji nastąpiła bowiem na nieruchomości stanowiącej własność Gminy S. (a odpowiadającej obecnej działce nr [...]) niewątpliwie po dniu 12 października 1998 r. (przeprowadzone w toku postępowania zwrotowego w tej dacie oględziny nieruchomości nie wykazały na ówczesnej działce nr [...] żadnych elementów, które stanowiłyby element budowli służącej publicznej komunikacji), przy czym realizacja tej inwestycji stanowiła następstwo ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] 2000 r., znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zauważyć należy, iż decyzja Wojewody P. znak [...] stwierdzająca, iż ówczesna działka nr [...] stała się z mocy prawa własnością Gminy S. wydana została 14 stycznia 1997 r., zaś ulica S. w S. została mocą rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich, a następnie na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową. W tak ustalonym stanie faktycznym oczywistym jawi się, że droga publiczna (początkowo droga wojewódzka, a następnie droga powiatowa) nigdy nie obejmowała jedynie sąsiadującej z nią działki nr [...], czy też wydzielonej z niej następnie działki nr [...]stanowiących własność Gminy S.. W stosunku do terenu odpowiadającego późniejszej działce nr [...] nie znajdzie przy tym zastosowania przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stanowiący, że nieruchomości pozostające w dacie 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, albowiem na dzień 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie była zajęta pod drogę publiczną, to jest nie stanowiła fragmentu pasa drogowego ulicy S. – ówcześnie drogi wojewódzkiej i co za tym idzie nie pozostawała w faktycznym władaniu Skarbu Państwa, lecz we władaniu Gminy S.. Powyższa okoliczność przesądza o tym, iż przedmiotowa nieruchomość nr [...] nie stała się z dniem 1 stycznia 1999 r., kiedy to ulica S. stała się drogą powiatową, własnością Powiatu P.. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dotyczy bowiem nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były już drogami publicznymi. Dotyczy on zatem stanów już zaszłych, to jest do nieruchomości, na których wybudowano drogi publiczne i oddano je do użytku publicznego bez wcześniejszego prawnego uregulowania kwestii własnościowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2009 r., sygn. I OSK 1360/08, LEX nr 595096). Wobec takowych ustaleń bez znaczenia dla sprawy pozostaje wyrażenie przez Wojewodę P. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnego poglądu prawnego jakoby przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dotyczył nabywania przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości od prywatnych osób fizycznych lub prawnych. Z analizowanego przepisu, którego celem było uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości, ze stanem faktycznym polegającym na zajęciu nieruchomości pod drogę publiczną określonej kategorii, ograniczenie takowe bowiem nie wynika i w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę przepis ten stanowił podstawę nabycia własności każdej nieruchomości na której zlokalizowana jest droga publiczna określonej kategorii przez Skarb Państwa lub właściwą ze względu na kategorie drogi jednostkę samorządu terytorialnego, o ile nieruchomość ta pozostawałaby we władaniu zarządcy drogi, a jednocześnie nie stanowiłaby własności właściwego ze względu na kategorię drogi samorządu. Analogiczny pogląd prawny wyrażony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. I SA 1441/00 (LEX nr 137831) gdzie wskazano, że działaniem przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną objęte zostały nieruchomości będące zarówno własnością osób fizycznych, jak i osób prawnych, a także stanowiące współwłasność tych podmiotów, jak również nieruchomości stanowiące współwłasność osób fizycznych i Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Reasumując uznać należy, iż Wojewoda Wielkopolski prawidłowo ocenił, iż w sprawie znajdzie zastosowanie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a jednocześnie brak jest podstaw dla wyłączenia stosowania tegoż przepisu ze względu na treść art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, bowiem przedmiotowa działka nr [...] nie stanowi fragmentu drogi publicznej, co uzasadniało orzeczenie o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz następców prawnych J. i A. J. Podkreślić należy, iż zrealizowanie na przedmiotowej działce urządzeń służących komunikacji publicznej nie będących jednakże drogą publiczną lub jej fragmentem nie stanowiło – jak trafnie zauważył Wojewoda – podstawy dla odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która została wprawdzie zagospodarowana na cele publiczne, jednakże niezgodnie z celem wywłaszczenia. Podkreślić w tym miejscu należy, iż Sąd w całości aprobuje i przyjmuje za własne (z zastrzeżeniem wskazanej powyżej wadliwej wykładni art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, która jednakże nie miała wpływu na wynik sprawy) ustalenia faktyczne i rozważania prawne przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, iż oczywiście bezzasadnymi okazał się zarzut naruszenie art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędne ustalenie, że droga powiatowa nr 2506 P nie jest drogą publiczną. W zaskarżonej decyzji nie zakwestionowano bowiem tego, iż droga powiatowa nr [...] jest drogą publiczną, a jedynie prawidłowo ustalono, że działka nr [...] nie stanowi fragmentu pasa drogowego tej drogi. Podkreślić bowiem należy, iż droga nr [...] jako droga powiatowa stanowi zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych własność właściwego powiatu, zaś sąsiadująca z nią działka nr [...] była własnością Gminy S., a więc innego podmiotu, co uniemożliwia uznanie jej za fragment powyższej drogi powiatowej. Z analogicznych przyczyn za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez orzeczenie, że fragment drogi publicznej ma być własnością osób fizycznych. W następstwie zaskarżonej decyzji Wojewody P. nie doszło bowiem do przekazania osobom fizycznym prawa własności fragmentu drogi publicznej, lecz do zwrotu odrębnej nieruchomości jedynie graniczącej z drogą publiczną i zabudowanej w sposób ułatwiający korzystanie z tej drogi. Podkreślić przy tym trzeba, iż choć z treści art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści, przez co wyeliminowana została również dopuszczalność zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących drogi publiczne ich byłym właścicielom lub spadkobiercom, to przepisu tego nie można rozciągać na stany faktyczne takie jak zaistniały w niniejszej sprawie, gdzie przedmiotem postępowania zwrotowego jest wprawdzie nieruchomość funkcjonalnie powiązana z drogą publiczną i wykorzystywana na cele komunikacyjne, to jednak nie stanowiąca fragmentu drogi publicznej i stanowiąca własność jednostki samorządu terytorialnego innej niż będąca właścicielem drogi publicznej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że na działce nie zrealizowano celu publicznego zauważyć należy, iż wbrew stanowisku skarżącej, w zaskarżonej decyzji nie zakwestionowano realizacji na przedmiotowej nieruchomości celu publicznego, a jedynie prawidłowo wykazano, iż zrealizowany cel publiczny nie odpowiadał celowi wywłaszczenia. Podkreślić przy tym należy, iż przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 137 tej samej ustawy nie jest brak realizacji na wywłaszczonej nieruchomości jakiegokolwiek celu publicznego, lecz niezrealizowanie celu wywłaszczenia (celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu), który to cel na przedmiotowej nieruchomości - czego sama skarżąca również nie kwestionuje - nie został zrealizowany. Na konieczność takiej wykładni przedmiotowego przepisu poza jego literalnym brzmieniem wskazują nadto regulacje zawarte w art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie ustawodawca co do zasady zakazał przeznaczania wywłaszczonych nieruchomości na cele inne niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, a o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakazał zawiadamiać poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przepis ten jest o tyle istotny dla niniejszej sprawy, że doszło do jego ewidentnego naruszenia w działaniach właściwych organów Gminy S. Organy te zamierzając wykorzystać część nieruchomości nr [...] na cel inny niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, którą w niniejszej sprawie zastępowała umowa sprzedaży zawarta w formie aktu notarialnego - to jest na budowę chodnika wraz z oświetleniem wzdłuż drogi powiatowej - winny bowiem poinformować o tym spadkobierców poprzednich właścicieli, którego to obowiązku jednakże nie dopełniły, narażając się przez to na konieczność zwrotu nieruchomości zabudowanej zrealizowaną przez Gminę inwestycją komunikacyjną. Jak trafnie przyjmuje się bowiem w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych zrealizowanie innego celu niż zakładany przy wywłaszczeniu, nie stoi na przeszkodzie zwrotowi nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2000 r., sygn. I SA1650/99, LEX nr 54429, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 lipca 2008 r., sygn. II SA/Kr 474/08, LEX nr 499839). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że wybudowany chodnik oraz oświetlenie wzdłuż drogi powiatowej nie są jej częściami składowymi i nie stanowią części drogi publicznej wskazać natomiast należy, iż samo zrealizowanie danej inwestycji na działce Gminy S. graniczącej z drogą publiczną stanowiącą własność innej jednostki samorządu terytorialnego nie skutkuje z mocy prawa włączeniem obszaru inwestycji w skład drogi publicznej i to niezależnie od celów jakim inwestycja ta ma służyć. Regulacji przewidujących takowe skutki nie zawiera w szczególności powoływany w skardze art. 4 zawierający jedynie wyjaśnienie wyrażeń ustawowych. Zauważyć w tym miejscu należy, iż art. 4 pkt 1 definiujący pojęcie pasa drogowego określa, iż jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, zaś pkt 2 tegoż artykułu stanowi, że droga jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z definicji ustawowej pasa drogowego wynika, że jest to grunt wydzielony liniami granicznymi, a contrario uznać należy, iż jeżeli - jak w niniejszej sprawie - nowe obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu zlokalizowane zostaną poza wydzielonym liniami pasem drogowym istniejącej drogi, to nie sposób uznać, że z ex lege doszło w ten sposób do rozszerzenia istniejącego pasa drogowego. Również zrealizowanie chodnika poza granicą pasa drogowego i na sąsiedniej nieruchomości, nie stanowiącej własności i nie pozostającej we władaniu zarządcy drogi, nie skutkuje z mocy prawa poszerzeniem tejże drogi publicznej o zbudowany przez podmiot nie będący zarządcą drogi publicznej chodnik. Wobec prawidłowego ustalenia przez Wojewodę Wielkopolskiego, iż przedmiotowa nieruchomość nr [...] nie stanowi drogi publicznej, ani jej fragmentu bezzasadnym okazał się także zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez orzeczenie o zwrocie działki nr [...] w sytuacji gdy na nieruchomości tej znajdują się elementy stanowiące część składową drogi publicznej. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania sądowego, albowiem zgodnie z przepisem art. 200 P.p.s.a. zwrot kosztów postępowania dla skarżącego dopuszczalny jest wyłącznie w razie uwzględnienia skargi.