II SA/Po 1019/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi T. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; oddala skargę. Prezydent Miasta P., po rozpatrzeniu wniosku T. F., decyzją z dnia [...] 2011 r. (nr [...]) na podstawie art. 2, art. 3, art. 7 pkt 5 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 4, i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 104 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego domówił wnioskodawcy przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, celowego specjalnego w kwocie 300 zł za opłatę wynajmu mieszkania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dniu 12 maja 2011 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy na podstawie którego ustalono, iż na dochód T. F. w miesiącu kwietniu 2011r. składała się renta inwalidzka w wysokości netto 364.09 zł, dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł przyznany na okres od 1 marca do 31 sierpień 2011 r., zasiłek stały w kwocie [...] zł i zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł. Organ stwierdził, iż łącznie dochód w miesiącu kwietniu 2011 r. wyniósł [...]zł. Natomiast od miesiąca maja 2011 r. dochód wnioskodawcy uległ zmianie a w jego skład wchodzi: renta inwalidzka w kwocie [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł, dodatek mieszkaniowy w kwocie [...]zł., a także zasiłek stały w wysokości [...] zł - łącznie [...] zł. W tej sytuacji Prezydent Miasta P. uznał, iż dochód T. F. przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej i tym samym nie kwalifikuje się on do przyznania pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego, o którym mowa w art 39 ust 1 powoływanej ustawy. Organ wskazał także, iż po przeanalizowaniu sytuacji wnioskodawcy nie znaleziono podstaw do udzielenia mu pomocy w trybie art. 41 ustawy o pomocy społecznej t.j. w formie zasiłku celowego specjalnego lub pod warunkiem zwrotu. Nie zachodzi bowiem szczególnie uzasadniony przypadek, uzasadniający przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Organ podniósł, iż przyznawanie świadczeń na specjalnych zasadach z przepisu art. 41 pkt 1 powoływanej ustawy ma charakter wyjątkowy. Szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy pozwala stwierdzić, iż tak drastyczne i dotkliwe w skutkach zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych , ani nawet nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Organ wskazał, iż okresowo wspierał wnioskodawcę w ponoszeniu opłat za wynajmowanie pokoju, jednak pomoc ta nie może być stała. Ponieważ w ostatnim okresie sytuacja finansowa wnioskodawcy uległa poprawie (otrzymał dodatek mieszkaniowy oraz dodatek pielęgnacyjny) jest on, w ocenie organu, w stanie samodzielnie ponosić koszty związane z wynajmem pokoju. Jednocześnie organ wskazał, iż w na bieżące potrzeby w maju 2011 r. T. F. uzyskał pomoc w postaci zasiłki celowego na zakup żywności (400 zł) oraz zakup kurtki letniej (70 zł). W odwołaniu od powyższej decyzji T. F. podniósł, iż nie zgadza się ze stwierdzeniem organu I instancji, że jego dochody pozwalają mu na ponoszenie kosztów zawiązanych z wynajmem pokoju. Strona podniosła, iż przyznany dodatek mieszkaniowy nie stanowi jej bezpośredniego dochodu, gdyż jest przekazywany bezpośrednio do spółdzielni mieszkaniowej. Natomiast dodatek pielęgnacyjny przeznacza w całości na zakup żywności, ponieważ kwota 400,- zł otrzymywana z pomocy społecznej na zakup żywności nie wystarcza na ten cel. Odmowa przyznania zasiłku celowego na opłacenie kosztów najmu pokoju powoduje, iż po stronie wnioskodawcy powstaje zadłużenie wobec właścicielki wynajmowanego pokoju. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...]2011 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium ustaliło, iż T. F. jest osobą samotnie gospodarującą, która uzyskuje dochód w łącznej wysokości [...] zł. Ponieważ kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi [...] zł, zatem dochód strony przekracza ustawowe kryterium o [...] zł. co jest podstawą odmowy udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne, określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach oraz kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ponadto do dochodu ustalonego w myśl ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (art. 8 ust. 4). Tym samym, zgodnie z brzmieniem zacytowanych przepisów dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem wliczanym do dochodu świadczeniobiorcy, pomimo faktu, iż przekazywany jest on bezpośrednio na konto właściciela. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, iż pomoc na dofinansowanie do najmu lokalu nie może być uznana za szczególnie uzasadniony przypadek wskazując, że T. F. miał przyznaną pomoc na pokrycie kosztów najmu w okresie od grudnia 2010 do lutego 2011 roku. Niemniej jednak jego sytuacja dochodowa uległa później poprawie. Ponadto organ wskazał, że wnioskodawcy przyznano dodatkowo w okresie kwiecień - maj 2011 r. pomoc na zakup żywności, w postaci zasiłku celowego, w kwocie 400 zł oraz na zakup kurtki letniej w kwocie 70 zł. Na powyższa decyzję T. F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podtrzymując w całości argumentację zawartą w odwołaniu z dnia 9 czerwca 2011 r. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Z kolei w świetle z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j Dz.U.09.175.1362 ze zm.). Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż T. F. wnioskiem z dnia 2 maja 2011 roku domagał się udzielenia mu pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego na miesiąc maj 2011 r. na opłatę za wynajem pokoju mieszkalnego. Zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zauważyć należy, iż zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym (art. 36 pkt 1 lit c. ustawy o pomocy społecznej) zależnym od spełnienia kryterium dochodowego określonego przez ustawodawcę w art. 8 ust. 1 powoływanej ustawy. Ogólna definicja dochodu dla celów pomocy społecznej ujęta została w art. 8 ust. 3 ustawy - zgodnie z tą regulacją - dochód stanowi sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz na ubezpieczenie społeczne określone w odrębnych przepisach, jak również kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Jednocześnie w art. 8 ust. 4 cyt. ustawy ustawodawca określił, jakich źródeł przychodu nie wlicza się do dochodu ustalonego na podstawie ust. 3. Zgodnie z tym przepisem do dochodu nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Powyższe wyliczenie ma charakter zamknięty co oznacza, iż zgodnie z wolą ustawodawcy niewymienione w nim przychody podlegają wliczeniu do dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu i wysokości świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Należy zauważyć, iż w powyższym wyliczeniu brak jest wyszczególnionych zarówno dodatku mieszkaniowego jak i zasiłku pielęgnacyjnego, a zatem zaliczają się one do dochodów w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej (patrz: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. I OSK 1249/08, z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. I OSK 1526/08 oraz z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt I OSK 785/11 dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym kwota uzyskana z tytułu dodatku mieszkaniowego kreuje dochód, który organ administracji publicznej winien uwzględniać przy ustalaniu dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku z pomocy społecznej. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że dodatek mieszkaniowy jest wypłacany administratorowi nieruchomości, ponieważ w takiej sytuacji przyznanie dodatku mieszkaniowego oznacza zmniejszenie się obciążeń z tytułu użytkowania lokalu (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt I OSK 969/11 dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Słusznie zatem organy ustalając dochód T. F. uwzględniły przy jego obliczaniu otrzymywany przez skarżącego zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153,- zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 106,26 zł. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału pozwala stwierdzić, iż organy dokonały prawidłowego obliczenia uzyskiwanego przez skarżącego dochodu, który to dochód pomimo obniżenia w miesiącu maju 2011 r. przyznanego zasiłku stałego, nadal przekracza określone w art. 8 ust 1 pkt 1 i § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, kryterium dochodowe upoważniające do otrzymywani świadczeń pieniężnych w ramach pomocy społecznej. Tym samym, w związku z przekroczeniem przez skarżącego w miesiącu kwietniu oraz maju 2011 r. kryterium dochodowego zasadnie organy stwierdziły, iż nie przysługuje mu prawo do otrzymania zasiłku celowego o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Jak wspomniano wcześniej, uzyskanie dochodu niższego niż kryterium dochodowe wynikające z art. 8 ust 1 ustawy o pomocy społecznej jest pierwszą, obligatoryjną przesłanką uprawniająca do otrzymania zasiłku celowego na podstawie art. 39 cytowanej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 października 2010 r sygn. akt II SA/Op 339/10 dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wobec powyższego organy pomocy społecznej słusznie poczyniły rozważania w kwestii ewentualnego przyznania specjalnego zasiłku celowego przyznawanego stronie zainteresowanej w przypadku przekroczenia przez nią kryterium dochodowego. Zgodnie bowiem z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Ustawodawca w treści powołanego przepisu ustawy używa sformułowania, iż omawiane świadczenie "może być przyznane". Oznacza, to, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego wydawane jest w ramach tak zwanego uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne, choć jest uprawnieniem organu administracyjnego do wyboru rozstrzygnięcia sprawy, to nie pozwala mu jednak na dowolność w załatwieniu sprawy. Orzekając w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Należy jednak mieć na uwadze, że udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego, uzależnione jest od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Obwarowanie tej formy pomocy wymienioną przesłanką związane jest z tym, że ustawodawca przewidział możliwość jej udzielenia osobom lub rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Ustawodawca nie sformułował definicji "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jest to pojęcie nieostre, wymagające konkretyzacji w okolicznościach faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Jak słusznie zauważył organ I instancji pod pojęciem tym należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1496/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2009 r. I SA/Wa 1004/09, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) W świetle poczynionych ustaleń Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że sytuacja finansowa skarżącego nie nastąpiła na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych od niego niezależnych. Nie doszło do zaistnienia zdarzenia w związku, z którym skarżący znalazł się trudnej sytuacji bytowej. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, iż skarżący od dłuższego już czasu znajduje się w złej sytuacji materialnej, która jednak w ostatnim czasie uległa pewnej poprawie. Reasumując trafnie organy pomocy społecznej wskazały, że sytuacja, w jakiej znajduje się skarżący, jakkolwiek trudna, nie jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym o jakim mowa w treści przepisu art. 41 pkt 1 ustawy. Na marginesie dotychczasowych rozważań Sąd podkreślił, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust 1 ustawy o pomocy społecznej ). Obowiązkiem organów pomocy społecznej jest zatem pomoc osobom w przezwyciężaniu ich trudności życiowych co oznacza, że osoby te również same powinny podejmować czynności zmierzające do poprawy swojej sytuacji życiowej. Organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Organy te są zobowiązane do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1511/07 opubl. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W konsekwencji Sąd nie stwierdził, aby po stronie organów doszło w niniejszej sprawie do naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie z obrotu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i tym samym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.