II SA/Po 1020/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2012 r. sprawy ze skargi L. G. i E. G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak [...], [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowanie administracyjne (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.) nakazał E. i L. G. rozbiórkę altany na działce nr [...] w S. L., położonej na terenie Polskiego Związku Działkowców Rodzinny Ogród Działkowy "S. s.". W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2008 r. ustalono, iż na powyższej działce skarżący realizują altanę o wymiarach 8,54 m x 5,50 + 3,05 m x 2,10 m i pow. zabudowy 53,40 m2 , w konstrukcji tradycyjnej z dachem krytym papą, bez wymaganego prawem pozwolenia. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę nie jest wymagane w przypadku budowy altany i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o pow. zabudowy do 25 m2 w miastach i 35 m2 poza miastami. Przesłanki tej nie spełnia zatem obiekt realizowany przez inwestora, wobec czego wszczęto procedurę naprawczą z art. 48 ust. 2 i 3 cytowanej ustawy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. zobowiązano L. i E. G. do wykonania określonych obowiązków. Do dnia [...] sierpnia 2009 r. inwestor nie wywiązał się z tego zobowiązania. W tej sytuacji organ w drodze postanowienia nakazał skarżącym sporządzenie i przedstawienie opinii technicznej, wskazującej na techniczne możliwości wykonania ewentualnego nakazu częściowej rozbiórki i określenia jej prawidłowego zakresu, by doprowadzić przedmiotowy budynek do stanu zgodnego z prawem i postanowieniami regulaminu Rodzinnego Ogrodu Działkowego, uchwalonego przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców z dnia 6 kwietnia 2004. i znowelizowanego w dniu 23 listopada 2006 r. W wyniku zażalenia złożonego przez skarżących Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., znak [...], utrzymał w mocy nałożony na inwestorów obowiązek, zmieniając jedynie końcowy termin jego wykonania na dzień [...] stycznia 2010 r. Ze względu na uzyskanie od inwestora informacji o dokonaniu zmian budowlanych przeprowadzono w dniu [...] września 2010 r. oględziny, w wyniku których stwierdzono, iż wykonane wykucia w ścianach zewnętrznych nie doprowadziły do zgodności obiektu z postanowieniami regulaminu Rodzinnego Ogrodu Działkowego. Nie przedstawiono także opinii technicznej wskazującej na możliwość wykonania częściowej rozbiórki obiektu lub innych prac stosownie do art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Konieczne stało się zatem wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Pismem z dnia 8 października 2010 r. L. i E. G. odwołali się od powyższej decyzji, przedkładając zarazem ocenę techniczną wskazującą na techniczne możliwości wykonania robót budowlanych stosownie do art. 48 ust. 4 powołanej ustawy – Prawo budowlane. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż zwłoka w dostarczeniu przedmiotowej oceny technicznej wynikała z ich błędnego przeświadczenia, że wybicie otworów pod tarasem będzie wystarczające do pozytywnego załatwienia sprawy. Na opóźnienie złożyła się także późniejsza poważna niedyspozycja zdrowotna L. G. oraz sezon urlopowy i związane z tym kłopoty w znalezieniu rzeczoznawcy. Skarżący podnieśli zarazem, iż załączona przez nich opinia techniczna wskazuje na możliwość zmiany konstrukcji podporowo-ściennej zadaszonego tarasu na punktowo-słupową, co z kolei umożliwi likwidację ścian przyziemia, a w konsekwencji pozwoli także szeregować istniejący taras zadaszony na części obiektu niestanowiącego zabudowy nad piwnicą altany zgodnie z § 107 pkt 5 wskazanego wyżej regulaminu Rodzinnych Ogrodów Działkowych. Natomiast rozbiórka obudowy klatki schodowej i przebudowa stropu nad piwnicą mogą spowodować naruszenie przestrzennej stabilności altany. Skarżący zobowiązali się też do wykonania wszystkich zaleceń wynikających z przedłożonej oceny technicznej. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 § 1 i 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na skutek skargi wniesionej przez Polski Związek Działkowców Rodzinnego Ogrodu Działkowego "S. s." w S. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 1068/10, uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia wskazano, iż w wyroku z dnia 5 maja 2010 r., II SA/Po 58/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalając skargę L. i E. G. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., znak [...], przesądził, iż do powierzchni zabudowy należy wliczyć również taras i zadaszone schody od wschodniej części altany, nawet jeżeli wewnętrzne przepisy rodzinnych ogrodów działkowych stanowią inaczej. Rozpatrując skargę na decyzję z [...] listopada 2010 r., Sąd był zatem związany stanowiskiem wyrażonym w wyroku z dnia 5 maja 2010 r. Podstawę uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiło natomiast jedynie naruszenie przepisów procedury administracyjnej przez nieuwzględnienie przedłożonej oceny technicznej, pomimo wyłącznie procesowego charakteru terminu z art. 48 ust 3b cytowanej ustawy – Prawo budowlane, oraz zbyt pochopne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ramach wytycznych Sąd zalecił organowi rozważenie zasadności samodzielnego przeprowadzenia postępowania dowodowego i wydania ewentualnie rozstrzygnięcia merytorycznego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż celem oceny technicznej powinno być wskazanie technicznych możliwości wykonania częściowej rozbiórki obiektu wraz z określeniem jej zakresu poprzez wskazanie rodzaju robót budowlanych, których wykonanie umożliwi doprowadzenie przedmiotowej altany do stanu zgodnego z prawem. Opinia ta powinna zatem wykazać, że po wykonaniu określonych prac pow. zabudowy altany nie przekroczy 35 m2, przy jej wysokości do 5 m dla dachu stromego lub 4 m dla dachu płaskiego. Tymczasem w przedłożonym przez L. i E. G. dokumencie zaznaczono, iż (1) dla zachowania wymiarów obrysowych obiektu, należy zlikwidować warstwę izolacji termicznej ze styropianu, (2) wykonanie opaski betonowej wokół ścian zewnętrznych obiektu spowoduje, że jego wysokość z obecnie 5,095 m mieścić będzie się w dopuszczalnej – 5 m (nie przedstawiono jednak szczegółowych wyliczeń), (3) dokonanie zmian w konstrukcji tarasu zadaszonego w poziomie plus 1,5 m nad terenem (o pow. zabudowy 12,03 m2) poprzez wykonanie 3 podpór słupowych zwieńczonych belką oczepową, a następnie usunięcie zbędnych fragmentów ścian oraz (4) dla zachowania stosownej sztywności obiektu celowym jest pozostawienie obudowy tarasu wejściowego – biegu schodów zewnętrznych. Analiza ta, jak zaznacza organ, wykazała zatem, iż dla zachowania sztywności konstrukcji altany i uniknięcia odkształceń jej elementów, celowym jest pozostawienie obudowy tarasu wejściowego w stanie istniejącym. Ocena techniczna wskazuje zarazem na brak możliwości rozbiórki tego elementu altany. Zabudowana klatka schodowa (taras wejściowy) posiada przy tym pow. zabudowy 6,47 m2, co wraz z pow. altany 35,75 m2 wynosi łącznie 42,22 m2 i przekracza o 20,6% wielkość dopuszczalnej zabudowy. Nie jest zatem możliwe doprowadzenie altany do stanu zgodnego z prawem, tj. do wielkości 35 m2. Wobec tego organ odwoławczy pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. wezwał inż. N. S. do wyjaśnienia w sposób jednoznaczny, czy istnieje możliwość doprowadzenia powyższej altany do stanu zgodnego z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane oraz określenie niezbędnego zakresu ewentualnych prac. N. S. nie odpowiedział w zakreślonym przez organ terminie na powyższe wezwanie. Wobec tego decyzję organu I instancji należy uznać za trafną. Pismem z dnia [...] września 2011 r. L. i E. G. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 48 powołanej ustawy – Prawo budowlane. W uzasadnieniu skarżący zauważyli, iż organy administracji publicznej zachowywały się biernie w toku kontrolowanego postępowania w zakresie zbierania materiału dowodowego. Negatywnymi konsekwencjami wynikającymi z tego faktu obciążono natomiast samych skarżących. Organ II instancji uznał bowiem, iż skoro L. i E. G. nie przedstawili w terminie dodatkowej analizy technicznej dotyczącej projektu budynku, to niemożliwe jest wydanie dla nich korzystnego rozstrzygnięcia. Jeżeli natomiast złożona w sprawie opinia techniczna nie była dla Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zadowalająca, to powinien on zwrócić się do właściwym organów o jej uzupełnienie. Tym bardziej, że z opinii tej wynika, iż zasadne jest zalegalizowanie przedmiotowej inwestycji. Nie zaistniały wobec tego podstawy do zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejszy pogląd. Na rozprawie w dniu [...] maja 2012 r. skarżący przedłożyli dodatkowo ekspertyzę techniczną, przemawiającą na rzecz ich stanowiska. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. Polski Związek Działkowców w W. – Rodzinny Ogród Działkowy "S. s." w S. L. wniósł o to, by opinia techniczna skarżących nie został w ogóle uwzględnienia przez Sąd. W uzasadnieniu wskazano na ustalenia zawarte w powołanych wyżej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 maja 2010 r., II SA/Po 58/10, oraz z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 1068/10. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego również zakwestionował ustalenia zawarte w przedłożonej przez skarżących opinii, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to z kolei, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym kontroluje się prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 tejże ustawy – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie trzeba zauważyć, iż przedmiotowa inwestycja polegała na budowie altany o wymiarach 8,54 m x 5,50 m + 3,05 m x 2,10 m i powierzchni zabudowy ok. 53,40 m2. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w protokole oględzin z dnia [...] grudnia 2008 r., znak [...], rzucie altany z dnia [...] lipca 2009 r., protokole oględzin z dnia [...] września 2010 r., znak [...] (k. 4, 35, 67 akt adm. organu I instancji), a nadto także w opinii technicznej z dnia [...] października 2010 r., sporządzonej przez inż. N. S. (k. 98-107 akt adm. organu I instancji) oraz ekspertyzie technicznej z dnia [...] maja 2012 r., opracowanej przez mgr inż. F. P. (k. 76 akt sądowych). Powyższe cechy przedmiotowego obiektu budowlanego nie były przy tym co do zasady sporne pomiędzy stronami, a kontrowersje, jakie wyłoniły się na tym tle skupiały się raczej wokół interpretacji pojęcia "powierzchni zabudowy" i pytania, które elementy wzniesionego obiektu należy zaliczyć do tej powierzchni. Poza tym trzeba zauważyć, iż w rozpatrywanej sprawie zostały wydane dwa prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Po 58/10, oddalający skargę na postanowienie Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2009 r., znak [...] (k. 40-41 akt adm. organu I instancji), i z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1068/10, uchylający decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora nadzoru budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r., znak [...] (k. 77-78 akt adm. organu I instancji). Jak wynika z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd i organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ponieważ żaden z powyższych wyroków nie został skutecznie zakwestionowany w drodze wniesienia skargi kasacyjnej, Sąd jest obecnie związany w zakresie wskazanym w cytowanym przepisie zawartym w wymienionych wyrokach stanowiskiem. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 nr 156 poz. 1118 z późn. zm.). Zgodnie z ogólną zasadą z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Niemniej, ustawodawca przewiduje również pewne wyjątki od powyższego przepisu, spośród których istotny w kontekście kontrolowanej sprawy jest art. 29 ust. 1 pkt 4 cytowanej ustawy. Jak wynika z treści powołanego przepisu, pozwolenia na budowę nie wymaga bowiem budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Biorąc zatem pod uwagę charakter przedmiotowego obiektu, nie powinno w ocenie Sądu ulegać wątpliwości, iż realizacja inwestycji skarżących wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. L. i E. G. podważali wprawdzie zasadność wliczenia powierzchni tarasu, a następnie także powierzchni klatki schodowej, do powierzchni zabudowy, lecz niemniej trzeba w tym miejscu podkreślić, iż kwestia ta została już definitywnie przesądzona w powołanym wyżej wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Po 58/10. W orzeczeniu tym odrzucono bowiem wyraźnie podnoszoną przez skarżących argumentację. Stanowisko to jest z kolei wiążące dla Sądu w rozpatrywanej obecnie sprawie, skoro cytowany wyrok z dnia [...] maja 2010 r. nie został skutecznie zakwestionowany w drodze wniesienia skargi kasacyjnej. Tym samym należy uznać, że wskazane na początku wyliczenia co do powierzchni zabudowy realizowanego przez skarżących obiektu budowlanego (ok. 53,40 m2) są trafne. Bezsporne jest zarazem w niniejszej sprawie, iż L. i E. G. nie uzyskali wymaganego w takiej sytuacji pozwolenia na budowę. Konieczne było zatem wdrożenie odpowiedniego postępowania naprawczego, przy czym ograny administracji publicznej trafnie w ocenie Sądu zastosowały w tym wypadku art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z powołanym przepisem właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, chyba że budowa ta (1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz (2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zachodzą podstawy do legalizacji danego obiektu budowlanego, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem dalsze prowadzenie robót budowlanych i nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia niezbędnych dokumentów. Słusznie przy tym skarżący zostali wezwani w trybie art. 81c ust. 2 wymienionej ustawy, do przedłożenia opinii technicznej, wskazującej zakres robót budowlanych, których wykonanie pozwoliłoby na ewentualną zalegalizowanie obiektu budowlanego, tj. zmniejszenie jego powierzchni zabudowy do 35 m2. Z przedłożonego opinii technicznej z dnia [...] października 2010 r. wynika natomiast, iż obudowa tarasu wejściowego (klatki schodowej) powinna pozostać w stanie istniejącym. Oględziny oraz analiza statyczna omawianego obiektu, dokonane przez rzeczoznawcę budowlanego wskazują bowiem, iż jest to celowe z uwagi na zachowania odpowiedniej sztywności obiektu budowlanego w analizowanym rejonie zabudowy. Tym samym należy uznać, iż nie istnieje możliwość rozebrania klatki schodowej, której powierzchnia zabudowy wynosi ok. 6,47 m2. Prowadzi to w konsekwencji do wniosku, iż nawet gdyby skarżący zdecydowali się na rozebranie tarasu lub zmiany jego konstrukcji, to powierzchnia zabudowy wzniesionego przez nich budynku i tak przekraczałaby powierzchnię 35 m2., przewidzianą w art. 29 § 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to zarazem, iż wbrew twierdzeniom skarżących nie ma obecnie możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Tym samym organy administracji publicznej zobligowane były na mocy art. 48 ust. 4 wymienionej ustawy do wydania nakazu rozbiórki, co też uczyniły. Na marginesie dotychczasowych rozważań należy jeszcze zauważyć, iż wymóg zachowania maksymalnej powierzchni zabudowy w postaci 35 m2 dla altan oraz obiektów gospodarczych na terenie rodzinnych ogrodów działkowych leżących poza miastem wynika wprost z przepisów rangi ustawowej, tj. z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, których jedynie wtórnym powtórzeniem są postanowienia regulaminu Rodzinnych Ogrodów Działkowych z dnia 6 kwietnia 2004 r. Mając zatem na uwadze dotychczasowe rozważania oraz wydane wcześniej wyroki, należy uznać, iż bez znaczenia są wywody czynione w opinii technicznej z dnia [...] maja 2012 r. dotyczące możliwych definicji pojęć "altana", "taras", "schody", "klatka schodowa" oraz sposobu obliczania powierzchni zabudowy obiektu budowlanego. W tej sytuacji Sąd, rozpoznając sprawę w granicach skargi, nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2010 r. odpowiadają bowiem prawu. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddalaniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).