II SA/Po 1031/12

Dnia 19 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2012 r. Nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę W dniu 15 maja 2012r. pełnomocnik firmy "A" Sp. z o o sp.k. zgłosił w Urzędzie Miasta P. zamiar wykonania robót budowlanych polegających na montażu siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem na czas trwającego remontu elewacji budynku na terenie działki nr [...], przy ul P. [...] w P.. Postanowieniem z dnia [...] 2012r. Prezydent Miasta P. nałożył na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o: - określenie rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych objętych przedmiotowym zgłoszeniem z załączeniem odpowiednich szkiców lub rysunków oraz innych dokumentów opracowanych w języku polskim z jednoznacznym określeniem celu montażu przedmiotowej siatki i oświetlenia, określenia funkcji lokali w budynku; - oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek przewidzianych pod inwestycję, w oparciu o zgodę wszystkich właścicieli; - prawidłowe określenie w zgłoszeniu działek przewidzianych pod inwestycję oraz wskazanie terminu rozpoczęcia zamierzenia zgodnie z art. 30 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm, zwana dalej "p.b."); - oryginał pełnomocnictwa; - ostateczne pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków. Wobec nieusunięcia przez inwestora ww. braków Prezydent Miasta P. decyzją z [...] 2012r. nr [...] zgłosił sprzeciw w przedmiotowej sprawie. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożył inwestor zarzucając: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 30 ust. 2 p.b. i wydanie decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszonych robót, mimo wskazania przepisu, który nie może stanowić podstawy prawnej do wydania sprzeciwu; - naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 30 ust. 2 p.b. poprzez wydanie decyzji w dniu, w którym inwestor miał prawo do uzupełnienia zgłoszenia; - naruszenie przepisów postepowania a w szczególności art. 7, art. 10, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, pozbawienie inwestora czynnego udziału w postepowaniu, nienależyte uzasadnienie decyzji a w konsekwencji nienależyte zastosowanie normy prawa materialnego. Decyzją z dnia [...] 2012r. ([...]) Wojewoda Wielkopolski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zaskarżona decyzja została doręczona inwestorowi w terminie wskazanym w art. 30 ust. 5 p.b. Inwestor i mimo skutecznego doręczenia mu postanowienia z dnia 17 maja 2012r. nie usunął braków formalnych w wyznaczonym terminie, który upłynął w dniu 18 czerwca 2012r. Zaskarżona decyzja została wydana w dniu 19 czerwca 2012r. W ocenie Wojewody organ I instancji zasadnie zażądał dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia 17 maja 2012r. Prezydent Miasta P. nie mógł bowiem orzekać na podstawie domysłów i przypuszczeń a składane przez inwestora dokumenty powinny jasno i przejrzyście wskazywać parametry inwestycji, jej dokładne usytuowanie. Szkice i rysunki o których mowa w art. 30 ust. 2 p.b. powinny być sporządzone w sposób umożliwiający dokonanie organowi oceny pod kątem przesłanek, o których mowa w art. 30 ust. 6 i 7 ww. ustawy. Obowiązkiem organu administracji jest ustalenie czy zamierzone roboty budowlane odpowiadają wymogom określonym w przepisach prawa. Wojewoda wskazał również, iż obiekt budowlany położony w P., przy ul P. [...] znajduje się w zespole urbanistyczno architektonicznym centrum miasta z układem ulic i zabudową wpisanym pod nr [...] do rejestru zabytków nieruchomych miasta P., stąd zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków o opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003r. nr 162, poz. 1568 ze zm.) pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Inwestor również przed organem odwoławczym nie przedstawił brakujących dokumentów. Zdaniem Wojewody nie może być również mowy o naruszeniu art. 10 k.p.a. skoro w sprawie nie przeprowadzono nowego postępowania dowodowego, a posiadane dokumenty były złożone przez wnioskujących, a zatem były znane stronie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniosła "A" Sp. z o.o. Sp. k. zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 30 ust. 2 p.b. i wydanie decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszonych robót, mimo wskazania przepisu, który nie może stanowić podstawy prawnej do wydania sprzeciwu 2. naruszenie przepisów postepowania a w szczególności art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewłaściwe uzasadnienie decyzji 3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne uwagi na powołane powyżej zarzuty, wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P.. W konkluzji skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozważenie uchylenia również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 19 czerwca 2012r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy podkreślić trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Co prawda rację ma skarżąca Spółka, iż w zakresie możliwości wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno budowlanej wobec zamiaru inwestora zgłaszającego budowę lub roboty budowlane, przepisy wykluczają dowolność lub uznaniowość działania organu, o tyle poczynione na podstawie tej konstatacji wnioski są całkowicie błędne. Organ I instancji wskazał wyraźnie, iż podstawą prawną wniesionego sprzeciwu jest przepis art. 30 ust. 2 p.b, zgodnie z którym w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Wbrew skarżącej Sąd uznał, iż ww. przepis stanowi podstawę wniesienia sprzeciwu wobec zamierzenia inwestycyjnego, jeżeli inwestor nie uzupełni w wyznaczonym terminie zgłoszenia, w szczególności gdy nie złoży brakujących dokumentów. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, inwestor w wyznaczonym mu przez organ terminie nie przedłożył stosownych dokumentów. Sąd podziela również stanowisko organu, iż dokumenty w postaci: - szkiców lub rysunków oraz innych dokumentów z jednoznacznym określeniem celu montażu przedmiotowej siatki i oświetlenia, określenia funkcji lokali w budynku; - oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek przewidzianych pod inwestycję, w oparciu o zgodę wszystkich właścicieli; - oryginału pełnomocnictwa; - ostatecznego pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków, - a także uzyskanie informacji o rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych objętych przedmiotowym zgłoszeniem oraz uzyskanie prawidłowego określenia działek przewidzianych pod inwestycję oraz wskazanie terminu rozpoczęcia zamierzenia zgodnie z art. 30 pkt 5 p.b., były w świetle obowiązujących przepisów, niezbędne dla oceny zgodności z prawem planowanych robót budowlanych, zatem były to dane niezbędne organowi I instancji do rozstrzygnięcia o celowości wniesienia sprzeciwu. Reasumując wbrew skarżącej należy stwierdzić, iż istniała i została prawidłowo wskazana w decyzji organu I instancji materialnoprawna podstawa zgłoszonego sprzeciwu. Nie można w kontekście przedmiotowej sprawy zgodzić się z argumentem skarżącej Spółki, iż fakt posadowienia budynku w układzie architektonicznym, wpisanym do rejestru zabytków, nie oznacza iż budynki znajdujące się w tym układzie są objęte ochroną konserwatorską. Sąd nie podziela argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 kwietnia 2009r. (I SA/Wa 27/09) albowiem stanowisko to osadzone jest na niewłaściwej interpretacji art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162, poz. 1568). W szczególności pogląd wyrażony w tym orzeczeniu abstrahował od okoliczności, iż roboty budowlane wykonywane przy budynku niebędącym zabytkiem mogą oddziaływać na otaczające go zabytki. Wydzielanie określonych zespołów architektonicznych, w obrębie których znajdują się zabytki i poddawanie tych zespołów ochronie, ma na celu nie tylko ochronę zabytków, ale także ich otoczenia, co ma wpływ na poziom walorów estetycznych samych zabytków. Zauważyć przy tym należy i w takim właśnie kierunku ewoluowało orzecznictwo sądów administracyjnych, czego wyrazem jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 20 czerwca 2012r. (II OSK 524/11, LEX 1215853), w którym stwierdzono, iż aby uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, należy uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane w formie decyzji. W wyroku z dnia 6 lipca 2011r. (II OSK 735/11, LEX 1083686) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał natomiast, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., przy czym ma ona cechy decyzji konstytutywnej, dlatego że to na jej podstawie dochodzi do wpisu do rzeczonego rejestru, a tym samym do objęcia konkretnego obiektu prawną formą ochrony konserwatorskiej, co przekłada się m. in. ograniczeniem uprawnień właścicielskich dysponenta takiego obiektu (np. na obowiązek uzyskiwania pozwoleń, o których mowa w art. 36 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków). Wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego, ruralistycznego lub zespołu budowlanego, o którym mowa jest w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków, oznacza automatycznie, że ochrona ta rozciąga się na cały obszar tego układu. Ratio legis przepisu art. 36 ust.1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polega między innymi na umożliwieniu wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków stwierdzenia czy określone roboty budowlane nie będą mieć negatywnego wpływu na zabytek i to niezależnie od tego czy roboty wykonywane są przy zabytku, czy - tak jak w przedmiotowej sprawie - w otoczeniu zabytków. Wskazuje na to w szczególności art. 36 ust. 1 pkt. 2 ww. ustawy, wskazując, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Oczywistym jest, iż roboty budowlane wykonywane na zewnątrz budynku, mogą oddziaływać na otaczające go zabytki. W takiej właśnie sytuacji rolą konserwatora zabytków jest dokonanie oceny tego wpływu. Negatywne oddziaływanie robót budowlanych to nie tylko możliwość uszkodzenia zabytku, ale także obniżenie walorów estetycznych zabytku, z uwagi na wykonywane w jego sąsiedztwie roboty. Niewątpliwie zadaniem organów ochrony zabytków jest zapobieganie wszelkim działaniom, które mogłyby utrudnić utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzenno-architektonicznym, uniemożliwić jego zachowanie, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych walorów, (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 grudnia 2006, ISA/Wa 1572/06, LEX nr 320593). W kontekście zamiaru inwestora umieszczenia na rusztowaniu reklamy zauważyć również należy iż art. 36 ust. 1 pkt. 10 ww. ustawy, wskazuje, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga również umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów. Obowiązek ten dotyczy także niebędącego zabytkiem budynku znajdującego się w układzie architektonicznym wpisanym do rejestru zabytków. Powyższy wniosek ma swoje uzasadnienie właśnie w konieczności zachowania możliwie wysokich walorów estetycznych zabytków, właśnie z uwagi na możliwość oszpecenia otoczenia zabytku np. poprzez nieodpowiednią wielkogabarytową reklamę. Podzielić przy tym należy stanowisko Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Warszawie, w wyroku z 26 kwietnia 2012r. (I SA/Wa 1571/11, LEX nr 1162869), w którym stwierdzono, iż umieszczenie reklamy na terenie miasta wpisanego do rejestru zabytków w określonych granicach wymaga zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z kolei w wyroku z dnia 7 lipca 2006r (I SA/Wa 2217/05, LEX 271575) ten sam Sąd stwierdził: umieszczenie wielkogabarytowej reklamy na terenie wpisanym do rejestru zabytków zasadniczo zmienia jego wygląd i bez znaczenia jest czy przedmiotowa reklama przymocowana jest na stałe, czy też umiejscowiona została tymczasowo, na rusztowaniu ustawionym w związku z remontem budynku. Tym samym umieszczenie takiej reklamy wymaga uzyskania stosownego pozwolenia konserwatorskiego. Również to stanowisko zasługuje na pełną akceptację. Przenosząc powyższe rozważania w realia przedmiotowej sprawy Sąd podzielił stanowisko organów o słuszności zobowiązania inwestora do przedłożenia stosownego pozwolenia udzielonego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż wskazany inwestorowi termin do przedłożenia dokumentów określonych w postanowieniu z dnia 17 maja 2012r. (k.29 akt administracyjnych) zobowiązującym do uzupełnienia zgłoszenia, upłynął inwestorowi w dniu 18 czerwca 2012r. Natomiast decyzja o zgłoszeniu sprzeciwu została wydana przez Prezydenta Miasta P. w dniu 19 czerwca 2012r. Bezzasadny był więc powoływany w toku postepowania zarzut, iż organ I instancji wydał decyzję o zgłoszeniu sprzeciwu w dniu, w którym inwestor miał jeszcze prawo do uzupełnienia zgłoszenia. Całkowicie niezasadne są zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych, w szczególności: art. 7, art. 11, art. 77, art. 107, art. 138§ 1 pkt 1 k.p.a. Poza przytoczeniem treści tych przepisów i wyjaśnieniu ich znaczenia, skarżąca Spółka nie przedstawiła żadnych okoliczności wskazujących, iż Wojewoda Wielkopolski takich uchybień się dopuścił. Zdaniem Sądu lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zawierającego wszystkie elementy przewidziane w art. 107 k.p.a wskazuje, iż w toku postępowania odwoławczego nie doszło do żadnych naruszeń procedury, nadto organ odwoławczy ustosunkował się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.