II SA/Po 1034/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę Decyzją z dnia [...] r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania K. G., utrzymało w mocy decyzje Wójta Gminy [...] (zwanego dalej "Wójtem") z dnia [...] r., [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Wnioskiem z dnia [...] r. K. G. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko - córkę M. G. (k. 3 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] r., [...] Wójt odmówił K. G. ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. Wskazał, że powodem odmowy jest przekroczenie kryterium dochodowego (k. 55 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] r., [...] Kolegium, po rozpoznaniu odwołania K. G., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (k. 62 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżone rozstrzygnięcie naruszało art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – uw. Sądu, dalej "K.p.a."). Zdaniem Kolegium nie zostało wykazane w szczególności w jaki sposób został ustalony dochód rodziny K. G.. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Wójt, powołując się na art. 1, 2, 4, 5, 7, 10, 13, 17, 28, 48 i 49 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. poz. 195, ze zm., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 – uw. WSA, dalej "u.p.p."), odmówił K. G. ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko M. G. (k. 68 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Organ ponownie wskazał, że przyczyną odmowy jest przekroczenie kryterium dochodowego. Na podstawie dostarczonych dokumentów ustalił, że dochód K. G. z roku 2014 r. został całkowicie utracony. Skarżący został jednak zatrudniony [...] r. na umowę zlecenie w O. S.K.A. i osiągnął dochód za miesiąc luty 2015 r. w wysokości [...] zł. Z kolei A. K. (żona wnioskodawcy) osiągnęła dochód w 2014 r. w wysokości [...] zł, składki na ubezpieczenie społeczne wyniosły [...] składki na ubezpieczenie zdrowotne [...] zł, a podatek należny od dochodu [...]. Wójt wskazał, że A. K. była zatrudniona od [...] r. stąd jej dochód został podzielony na 12 miesięcy. Dodatkowo żona wnioskodawcy osiągnęła w 2014 r. kwotę [...]zł obciążoną podatkiem w wysokości [...] zł, także podlegający podziałowi na 12 miesięcy. Organ wyliczył, że dochód rodziny K. G. w 2014 r. wyniósł zatem [...] miesięcznie na osobę, co stanowi [...] miesięcznie. Kwota ta przekracza kryterium dochodowe z art. 5 ust. 3 u.p.p., które wynosi 800 zł. W odwołaniu od decyzji K. G. zarzucił rozstrzygnięciu Wójta rażące naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie decyzji dyskryminującej jego córkę M. G. w porównaniu do niepełnoletnich dzieci mających rodzeństwo, a także naruszenie art. 7 Konstytucji (k. 4 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Decyzją z dnia [...] r. Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy. Zdaniem organu odwoławczego norma konstytucyjna może stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia, jeżeli jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na samoistne jej zastosowanie. Art. 32 Konstytucji nie pozwala na odtworzenie norm prawnych, które mogłyby znaleźć zastosowanie w sytuacji odwołującego. Kolegium podkreśliło, że zasada równości i zasada niedyskryminacji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem zapewnienia bezwzględnej faktycznej równości. Z kolei wedle uzasadnienia projektu u.p.p. celem ustawy jest pomoc finansowa adresowana do osób wychowujących dzieci i zachęcenie do podejmowania decyzji o posiadaniu większej ich liczby. Zakłada ona potrzebę pomocy rodzinom z dwojgiem lub większą ilością dzieci, gdyż rodziny posiadające na utrzymaniu jedno dziecko są w większości zdolne do poniesienia ciężaru ekonomicznego związanego z jego wychowaniem i wykształceniem. Rozszerzenie świadczenia na te ostatnie wiązałoby się z nadmiernym obciążeniem budżetu. Przewidziano jednak świadczenie na pierwsze dziecko dla rodzin niżej uposażonych. W skardze K. G. powtórzył zarzuty odwołania. Podkreślił, że decyzja różnicuje sytuację jego córki względem dzieci będących drugimi i kolejnymi w swoich rodzinach. Następuje to także w sposób nieuzasadniony, w oparciu o fałszywe przesłanki. Zdaniem K. G. nieprawdziwe jest twierdzenie, że rodzinom z jedynakami łatwiej jest ponosić wydatki związane z ich wychowaniem i wykształceniem. Byłoby ono prawdziwe w przypadku rodzin o równym czy też zbliżonym poziomie sumarycznych dochodów i wtedy dopuszczalne byłoby ograniczenie prawa pierwszych dzieci do świadczenia. Ustawa nie wprowadza jednak uniwersalnego kryterium dochodowego dla wszystkich dzieci, a ogranicza jego stosowanie do pierwszych dzieci i jedynaków. Skarżący zwrócił nadto uwagę, że świadczenie wychowawcze otrzymują również rodziny zamożne, z dochodami miesięcznymi sięgającymi setek tysięcy złotych. K. G. zakwestionował także argument organu odwołujący się do ograniczonych środków budżetowych. W jego ocenie byłby on trafny, gdyby w przypadku każdego dziecka przyznanie świadczenia uzależnione byłoby od kryterium dochodowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy przywołanej wcześniej ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Jak niewątpliwie słusznie zauważyły organy warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko jest spełnienie kryterium dochodowego, które - zgodnie z art. 5 ust. 3 u.p.p. wynosi 800 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie. W rozpoznawanej sprawie wysokość ustalonego dochodu pozostaje poza sporem. Powodem wniesienia skargi przez skarżącego było zakwestionowanie przez niego regulacji ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. w zakresie, w jakim pozbawia prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego, podczas gdy prawo do tego świadczenie na drugie i następne dzieci przysługuje rodzicom niezależnie od dochodu. Odnosząc się do twierdzeń skargi dotyczących naruszenia przez organy zasady wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) – mając na uwadze okoliczności rozpatrywanej sprawy – nie budzi wątpliwości Sądu, że organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów obowiązującego prawa materialnego oraz właściwie je zastosował. Wskazać należy, że u.p.p. – jak wynika z uzasadnienia jej projektu (druk 216 Sejmu VIII kadencji, sejm.gov.pl) – ma na celu zmniejszyć obciążenia finansowe rodzin związane z wychowywaniem dzieci, a tym samym zachęcać do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci. W motywach projektu podnosi się, iż obserwowany spadek dzietności jest jednym z czynników prowadzących do starzenia się polskiego społeczeństwa. Wydatki na utrzymanie i wychowanie dziecka wynoszą około 15 - 30% budżetu polskich rodzin. Całkowity koszt wychowania jednego dziecka do ukończenia przez niego 18 roku życia zawiera się w przedziale od [...] zł do [...] zł, a dwójki dzieci od [...] zł do [...] zł. Ustawa miała więc na celu zmniejszyć istniejące obecnie ekonomiczne ograniczenia, w szczególności wśród młodych ludzi decydujących się na posiadanie potomstwa, zwłaszcza drugiego i kolejnego dziecka. Rodziny posiadające na utrzymaniu jedynie jedno dziecko są w większości zdolne do poniesienia ciężaru ekonomicznego związanego z jego wychowaniem i wykształceniem, zaś rozszerzenie zakresu świadczenia wychowawczego również na te rodziny wiązałoby się z nadmiernym obciążeniem budżetu państwa ze względu na potencjalną liczbę beneficjentów. W świetle powyższego uzasadniony jest wniosek, że ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ma więc na celu przede wszystkim uzyskanie efektu demograficznego, to jest zachęcenie młodych ludzi do posiadania większej liczby dzieci, a jednocześnie wsparcie finansowe dla osób wychowujących już dwoje i więcej dzieci. Z art. 32 Konstytucji wynika nakaz równego czyli jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą. Takie ujęcie zasady równości dopuszcza zatem odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie mają. Ustalenie, czy zasada równości została w konkretnym przypadku rzeczywiście naruszona, wymaga zatem ustalenia kręgu adresatów, do których odnosi się budząca wątpliwości norma prawna, oraz wskazania tych elementów, które są prawnie relewantne (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 marca 2015 r., K 31/13; z dnia 29 czerwca 2001 r., K 23/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 124; z dnia 14 lipca 2004 r., SK 8/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 65; z dnia 5 września 2005 r., P 18/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 88). Równe traktowanie oznacza traktowanie według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących. Konstytucyjna zasada równości nakazuje nakładać jednakowe obowiązki, względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom które taką cechę posiadają, oraz podmiotom które jej nie posiadają. W każdym przypadku podmioty należące niewątpliwie do tej samej kategorii muszą być traktowane równo, a podmioty należące do istotnie różnych kategorii mogą być traktowane różnie, (zob. wyroki TK z 6 marca 2007 r., P 45/06, OKK ZU nr 3/A/ 2007, poz. 22 i z 23 listopada 2010 r., K 5/10, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 106). Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Różnicowanie podmiotów prawa charakteryzujących się wspólną cechą istotną jest dopuszczalne (nie narusza zasady równości), ale warunkiem sine qua non jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane. Nie wolno dokonywać zróżnicowania według dowolnie ustalonego kryterium. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz ma służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy – wprowadzone różnicowanie musi mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Kryterium zróżnicowania musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostają naruszone w wyniku nierównego traktowania podmiotów podobnych. Musi ponadto pozostawać w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 listopada 2010 r., K 5/10; z dnia 19 kwietnia 2011 r., P 41 /09, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 25; z dnia 18 czerwca 2013 r., K 37/12, OTK ZU, nr 5/A/2013, poz. 60; z dnia 5 listopada 2013 r., K 40/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 120; z dnia 17 czerwca 2014 r., P 6/12, niepubl.). Przywołania wymaga także pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2013 r., II GSK 2331/11, w myśl którego z ustanowionej na gruncie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Zasady sprawiedliwości wymagają przy tym, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych. Z powyższego wynika, że zasada równości nie ma oznaczać identyczności. Dyskryminacja rozumiana jest jako zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się w obiektywnie takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2011 r., I OSK 607/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nierówne traktowanie podmiotów nie musi więc oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania skutkującego oceną o naruszeniu standardu określonego w art. 32 Konstytucji. Zwłaszcza, gdy wskazać również, że wyrażone w nim zasady konkretyzowane są w przepisach szczegółowych i dopiero wspólnie z kryteriami w nich zawartymi mogą stanowić łączne kryterium oceny równego traktowania odnoszone tak do płaszczyzny tworzenia, jak i stosowania prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 15 maja 2008 r., II SA/Lu 685/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku z dnia 5 maja 2010 r., I PK 201/09, nie zawsze odmienne potraktowanie stanowi o braku równości i o dyskryminacji. Ocena owego zróżnicowania sytuacji podmiotów zawsze wynika z ustalenia, czy różnicowaniu temu można przypisać uzasadniony charakter. Zróżnicowanie jest uzasadnione jeśli pozostaje w związku bezpośrednim z celem przepisów, waga interesu, dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone pozostaje w proporcji do interesów naruszanych, zróżnicowanie nie uwłacza w sposób zasadniczy innym wartościom. Zatem w myśl zasady równości wszystkie inne podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Wskazanie przez ustawodawcę, że wszystkie rodziny mające dwoje lub więcej dzieci, a także spełniające kryterium dochodowe w odniesieniu do pierwszego dziecka, otrzymają świadczenie wychowawcze, nie narusza w ocenie Sądu zasady równości. O naruszeniu tej zasady można by mówić, gdyby ustawodawca uzależnił uprawnienie na przykład od przynależności narodowej, religijnej. Jednocześnie w ocenie Sądu zróżnicowanie jest uzasadnione, pozostaje bowiem w bezpośrednim związku z ratio legis ustawy jakim jest uzyskanie efektu demograficznego, to jest zachęcenie młodych ludzi do posiadania większej liczby dzieci, a jednocześnie wsparcie finansowe dla osób wychowujących już dwoje i więcej dzieci. Waga interesu, dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone pozostaje w proporcji do interesów naruszanych, skoro chodzi o stabilność budżetu państwa (zob. uzasadnienie projektu ustawy). Jednocześnie wprowadzone zróżnicowanie nie ma charakteru absolutnego nie dotyczy bowiem tych beneficjentów, których dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł i w takiej sytuacji dopuszczalne jest stwierdzenie, że nie uwłacza ono w sposób zasadniczy innym wartościom (tak słusznie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2017 r., VIII SA/Wa 748/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu przyjęta w u.p.p. regulacja dotycząca świadczeń na rzecz jedynaków czy pierwszego dziecka spełnia wymogi prawidłowej legislacji (art. 2 Konstytucji) oraz nie ma charakteru dyskryminującego. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w swoim orzecznictwie nie mogą się opierać na kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Mając na uwadze, że Sąd nie uznał, iż na etapie postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 32 Konstytucji, zarazem nie stwierdził też naruszenia art. 7 ustawy zasadniczej wprowadzającego ogólną zasadę, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W tym stanie rzeczy, ponieważ zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) skargę oddalił.