II SA/Po 1035/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. – N. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 31 maja 2016 r., nr [...], Prezydenta Miasta P. działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (teks jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 r . ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w związku z uchwałą [...] Rudy Miasta P. z dnia 27 sierpnia 2013 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ulic: [...], [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 5380 z dnia 30 września 2013 r.) ustalił dla A. A. przy ul. [...] (dalej jako "A. " albo "Spółka") jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,4728 ha, położonej w P. przy ul. [...], w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że świetle art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwe jest ustalenie opłaty planistycznej przy łącznym spełnieniu dwóch przesłanek: wzrostu wartości nieruchomości będącego wynikiem uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbycia nieruchomości przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana nabrały moc obowiązującej. Następnie organ wskazał, że w dniu 27 sierpnia 2013 r. Rada Miasta P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ulic: [...], [...] i [...]. Uchwała powyższa zaczęła obowiązywać po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. od dnia [...] października 2013 r. Dla wszystkich terenów objętych powyższym planem ustalono stawkę – 30%, stanowiącą podstawę do określenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z zapisami ww. uchwały nieruchomość oznaczona geodezyjnie nr [...] o powierzchni 0,4728 ha, położona w P. przy ul. [...] przeznaczona została w całości pod tereny zabudowy usługowej, w szczególności handlu, w tym handlu paliwami. W dniu 15 października 2013 r. nieruchomość objęta była ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 27 listopada 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ulic [...] i [...] (ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego Nr 212, poz. 5080 z dnia 31 grudnia 2007 r.). Zapisy planu przewidywały przeznaczenie nieruchomości w części na cele usług handlu paliwami (około 60% powierzchni nieruchomości, tj. 0,2830 ha), a w pozostałej części na cele usług edukacji (około 40% powierzchni nieruchomości, tj. 0,1898 ha). ". Sp. z o. o. Sp. k.a. (przekształcona następnie na podstawie art. 551 Kodeksu spółek handlowych przekształciła się w A. ) zbyła w dniu [...] czerwca 2014 r. prawo własności nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,4728 ha położonej w P. przy ul. [...] i [...]. Nieruchomość powyższa, zgodnie z zapisami umowy sprzedaży, powstała w wyniku scalenia działek o numerach ewidencyjnych: [...] o powierzchni 0,1035 ha, [...] o powierzchni 0,1898 ha i [...] o powierzchni 0,1795 ha. Scalenie działek nastąpiło po wejściu w życie planu miejscowego. Zdaniem organu przedstawiony stan faktyczny sprawy wskazywał na kumulatywne spełnienie przesłanek ustawowych naliczenia opłaty planistycznej. Po pierwsze, zmiana przeznaczenia części przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskazywała na możliwy wzrost jej wartości. Po drugie, strona postępowania zbyła nieruchomość przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana nabrały mocy obowiązującej. Dlatego też w dniu [...] października 2014 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji przedstawił następnie prowadzone postępowanie administracyjne wyjaśniając, że podstawą ustalenia wzrostu wartości nieruchomości był operat szacunkowy z dnia [...] maja 2015 r. sporządzony przez biegłego C. G.. Pomimo podnoszonych, w toku postępowania przez Spółkę, zarzutów dotyczących jego prawidłowości organ uznał, że jest to dokument logiczny, spójny i zupełny, a co za tym idzie, mógł zostać dopuszczony jako dowód w sprawie. Organ scharakteryzował przedłożony konkludując, że opiera się on na obowiązujących przepisach oraz standardach zawodowych, a co za tym idzie, prawidłowo określa wartość przedmiotu wyceny. Za niezasadne uznano zarzuty Spółki dotyczące wadliwej metody wyceny, nierzetelnego określenia nieruchomości przyjętych w operacie oraz braku uwzględnienia nakładów poniesionych na nieruchomości. Mając powyższe na względzie organ I instancji orzekł o nałożeniu na Spółkę opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. reprezentowana przez radcę prawnego J. G. – B. . Zaskarżonej decyzji zarzucono, iż została sporządzona na podstawie wadliwego operatu szacunkowego. Zdaniem odwołującej, operat został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa materialnego określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.), a także opracowany został niezgodnie ze standardami Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Odwołująca zakwestionowała przyjętą przez biegłego metodę wyceny oraz wskazała, że w obu sporządzonych operatach brak logicznej spójności, a biegły opiera się na arbitralnych twierdzeniach, niepopartych szczegółowymi analizami rynku, w tym w szczególności na relacjach, jakie zachodzą pomiędzy cechami rynkowymi przytoczonymi w operacie szacunkowym a następnie nałożonymi na model matematyczny. Strona zgłosiła wątpliwości co do sposobu i terminu ustalenia przez rzeczoznawcę stanu zagospodarowania nieruchomości. Biorąc pod uwagę zastrzeżenia strony, w jej ocenie doszło do naruszenia § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ponadto odwołująca stwierdziła, że rozważa opracowanie opinii prywatnej w sprawie, a także zleciła weryfikacji operatów przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej Rzeczoznawców Majątkowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podtrzymując w całości stanowisko organu I instancji. Kolegium nie znalazło przy tym podstaw do zakwestionowania przedłożonego operatu szacunkowego. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. reprezentowana przez radcę prawnego J. G. – B. podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu. W szczególności Spółka zakwestionowała prawidłowość przedłożonego operatu szacunkowego podnosząc jego liczne, w jej ocenie błędy oraz nieścisłości. Dodatkowo w treści skargi wniesiono o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumenty w postaci oceny operatów sporządzonych w sprawie przez organizację rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.). Jak podkreślono, w dacie wniesienia skargi postępowanie przed komisją arbitrażową było w toku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Pismem procesowym z dnia 16 stycznia 2017 r. skarżąca wskazał, że Komisja Arbitrażowa działająca przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Majątkowych orzeczeniem z grudnia 2016 r. dokonała negatywnej oceny przedłożonego operatu szacunkowego. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 12 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej przedłożył do akt sprawy poświadczony za zgodność z oryginałem odpis opinii Komisji Arbitrażowej z dnia 15 grudnia 2016 r. wraz z uzasadnieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. Nr 1647 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, po. 718), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że aby doszło do ustalenia opłaty planistycznej konieczny jest wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu przeznaczenia oraz sprzedaż nieruchomości. Jak wskazuje analiza akt sprawy oraz wniesionej do sądu skargi istota zawisłego przed sądem sporu sprowadza się do ustalenia, czy przedstawiony w sprawie operat szacunkowy mógł stanowić podstawę dla określenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Niewątpliwie operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia wysokości opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Choć organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania operatu szacunkowego w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak nie jest on zwolniony od obowiązku zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego (art. 84 K.p.a.), który podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. Stąd też operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości. W realiach przedmiotowej sprawy analiza przedłożonego operatu szacunkowego wskazuje na jego wadliwość, a co za tym idzie, błędną ocenę organów administracji publicznej, co do możliwości jego uznania za dowód w sprawie. I tak, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest formą przejęcia przez gminę skutków tzw. ulepszenia planistycznego tj. wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą. Skoro uwzględnieniu mają podlegać wyłącznie skutki uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, to stan nieruchomości stanowiący podstawę oszacowania nieruchomości musi być przyjęty na datę uchwalenia planu. Wzrost wartości musi zatem dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na ten dzień. W świetle art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości takich czynników, jak nakłady na nieruchomość, jej podział lub scalenie, które miały miejsce po dacie uchwalenia planu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. II OSK 1316/07, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 3390/14, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2631/15, Baza NSA). W przedmiotowej sprawie przedmiotem wyceny rzeczoznawcy była działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,04728 ha, położona w P. przy ul. [...], która nie istniała w dniu uchwalenia planu miejscowego. Działka ta, co nie jest w sprawie sporne, powstała ze scalenia działek nr [...], [...] oraz [...] już po wejściu w życie planu miejscowego. Konsekwentnie, zaakceptowanie przez organ operatu szacunkowego, dotyczącego wartości działki nr [...] stanowiło naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nie dysponował bowiem wartością nieruchomości według stanu nieruchomości na dzień uchwalenia planu. Nie sposób opisywać cechy nieruchomości takich jak powierzchnia, kształt, dostęp do infrastruktury itd., która w dacie uchwalenia planu nie istniała. Określenie wartości takiej nieruchomości ma charakter czysto wirtualny i nie daje podstaw do przyjęcia, że został wykazany wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezależnie od powyższej, kluczowej z punktu widzenia niniejszej sprawy, wadliwości operatu szacunkowego, wskazać należy, że dokument powyższy charakteryzował się licznymi błędami oraz nieścisłościami, opisanymi szczegółowo w opinii Komisji Arbitrażowej z dnia 15 grudnia 2016 r. Mając powyższe na względzie konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W ponownym postępowaniu organ zleci opinię o wartości nieruchomości według stanu nieruchomości na dzień uchwalenia planu i na tej podstawie ustali czy istnieją podstawy do ustalenia opłaty. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 poz.1804 ze zm.).