II SA/Po 1039/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] PZ Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] 2011 r. nr [...], którą nakazano inwestorowi J. K. rozbiórkę budynku rekreacyjno-letniskowego wraz z tarasem, zlokalizowanego we wsi B., gmina W., na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 17 kwietnia 1998 r. nr [...] Urząd Rejonowy w T. zawiadomił J. K. o wszczęciu postępowania w sprawie zabudowy działki nr [...] w B., gmina W. (k. 4 akt administracyjnych I instancji). Dnia 23 października 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wezwał J. K. do złożenia wyjaśnień w sprawie dotyczącej budowy budynku rekreacyjnego-letniskowego we wsi B. na działce oznaczonej numerem [...] (k. 10 akt administracyjnych I instancji). Dnia 16 listopada 2009 r. na terenie działki nr [...] przeprowadzono kontrolę i ustalono, że został na niej posadowiony domek letniskowy z tarasem, który według oświadczenia właściciela powstał w 1998 r. (k. 11 akt administracyjnych). Następnie organ przeprowadził dowody na okoliczność daty powstania samowolnie wybudowanego obiektu. Rok budowy domku letniskowego z tarasem (1998 r.) potwierdził A. K. - brat skarżącego oraz J. P. (poprzedni właściciel działki) (k. 12, 15 i 16 akt administracyjnych I instancji). Pismem z dnia 8 kwietnia 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował J. K., że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. (Dz.U. Nr 193, poz. 1430), gdy 5 letni okres od zakończenia budowy upłynął do 10 lipca 2003 r., to jest przed dniem wejścia w życie nowelizacji Prawa budowlanego z dnia 23 marca 2003 r., należy stosować warunki do legalizacji samowoli budowlanej na podstawie dotychczasowych przepisów. Wskazał, iż zgodnie z art. 49 Prawa budowlanego na właścicielu, który samowolnie wybudował obiekt budowlany spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie takiego obiektu. Zgodnie z odesłaniem do art. 58 ustawy, właściciel jest obowiązany dołączyć do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwentaryzację powykonawczą i ekspertyzę techniczną potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania. Konkludując Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż jeżeli J. K. nie przedłoży wniosku o pozwolenie na użytkowanie z wymaganymi załącznikami, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek w trybie art. 48 ustawy wydać nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu (k. 20 akt administracyjnych). Z akt administracyjnych wynika, iż dnia 29 kwietnia 2010 r. J. K. skontaktował się telefonicznie z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w C. i poinformował, że stosowanie do pisma z dnia 8 kwietnia 2010 r. wszelkie dokumenty dotyczące legalizacji obiektu przedłoży do 15 maja 2010 r. Pismem z dnia 22 czerwca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał J. K. do niezwłocznego przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji samowoli budowlanej. Organ dodał, że w przypadku nie dostarczenia dokumentów, w trybie art. 48 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.) zostanie wydana decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu. Przesyłka z wezwaniem nie została jednak podjęte przez skarżącego z uwagi na zmianę dotychczasowego miejsca zamieszkania. Dnia 27 września 2010 r. (pismo z dnia 23 września 2010 r.) J. K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przedłużenie terminu do złożenia inwentaryzacji powykonawczej i ekspertyzy technicznej samowoli budowlanej na jego działce. Prośbę umotywował dodatkowymi poprawkami budowlanymi, które wydłużają ostateczny termin odbioru obiektu i końcową ekspertyzę. Poprosił o udzielenie mu terminu do końca pierwszego kwartału 2011 r. Pismem z dnia 15 kwietnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zawiadomił J. K. o możliwości zapoznania się z materiałami i dowodami w sprawie (k. 26 akt administracyjnych). Zawiadomienie to ponowiono 23 maja 2011 r. (k. 27 akt administracyjnych z uwagi na konieczność wysłania go na aktualny adres skarżącego). Zawiadomienie zostało doręczone skarżącemu dnia 3 czerwca 2011 r. Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., działając na podstawie art. 48 w zw. z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.) nakazał J. K. dokonać rozbiórki budynku rekreacyjno-letniskowego wraz z tarasem zlokalizowanego we wsi B., gmina W., na działce oznaczonej nr ewid gruntów [...]. Podkreślił, że pismami z dnia 8 kwietnia 2010 r. oraz z dnia 22 czerwca 2010 r. poinformował J. K. o obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Pomimo dwukrotnego zobowiązania się skarżącego do przedstawienia wymaganych dokumentów, do dnia wydania decyzji dokumentacji tej nie dostarczył. Odnosząc się do zagadnień prawnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w okolicznościach sprawy nie znajdzie zastosowania art. 48 Prawa budowlanego po nowelizacji z dnia 27 marca 2003 r., którego stosowanie wynikało z treści art. 7 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Art. 7 ust. 2 nakazywał do spraw wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną, o ile sprawy te dotyczyły obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, zastosowanie nowych przepisów. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05 stwierdził jednak niekonstytucyjność tego przepisu w zakresie, w jakim wyłącza on stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 marca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin do zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. Zważając na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że budynek objęty postępowaniem istnieje na pewno od 1998 r. co przesądza o konieczności zastosowania art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. Zgodnie z treścią tego przepisu nie można nakazać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że J. K. nie skorzystał z przywileju, jaki daje mu art. 49 Prawa budowlanego i nie wykazał się chęcią uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Uzyskanie tego pozwolenia uzależnione jest od spełnienia wymogów z art. 58 ustawy, który zobowiązuje właściciela obiektu do dołączenia do wniosku inwentaryzacji powykonawczej i ekspertyzy technicznej potwierdzającej przydatność obiektu do użytkowania. Powyższego warunku skarżący nie spełnił. W konkluzji organ stwierdził, że wobec nie spełnienia warunku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu konieczne było orzeczenie o jego rozbiórce. W odwołaniu J. K. wniósł o zmianę decyzji wskazując, że opóźnienie w złożeniu dokumentów nie było spowodowane lekceważeniem przez niego przepisów prawa, ale pracami budowlano-wykończeniowymi, które nakazała mu osoba posiadająca uprawnienia do wykonania inwentaryzacji powykonawczej. Podkreślił, że prace te są wykonane, a dokumentacja jest przygotowywana. W związku z tym poprosił o przedłużenie mi terminu jej dostarczenia. Zobowiązał się przedłożyć dokumentację w najkrótszym możliwym czasie. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodził się z organem pierwszej instancji, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego sprzed nowelizacji dokonanej w 2003 r. Oznacza to, że konieczne było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, a więc spełnienie warunków określonych w art. 58 Prawa budowlanego. Przepis ten zobowiązuje właściciela obiektu do dołączenia do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwentaryzacji powykonawczej i ekspertyzy technicznej potwierdzającej przydatność obiektu do użytkowania. J. K. nie skorzystał z możliwości zastosowania powyższego uprawnienia i nie dokonał wszelkich niezbędnych czynności prowadzących do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nałożenie na organy obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów dla niej niekorzystnych. Z treści przepisów nakładających wspomniane wyżej obowiązki (art. 7 i 77 kp.a.) nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, iż organy administracji zobowiązane są do poszukiwań dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji gdy ostatnia - mimo wezwania - środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach. Tym samym w interesie odwołującego, a nie organów nadzoru budowlanego, jest aktywnie uczestniczyć w prowadzonym postępowaniu administracyjnym celem doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Na marginesie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ pierwszej instancji przychylał się do prośby inwestora dotyczącej przedłużenia terminu złożenia wymaganych dokumentów, a zobowiązany w ogóle nie uczynił zadość względem nałożonego obowiązku zmierzającego do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W skardze J. K. zarzucił naruszenie art. 48 ust. 3 i 5 Prawa budowlanego przez nakazanie dokonania rozbiórki budynku bez wcześniejszego wyznaczenia terminu do złożenia przeze niego stosownych dokumentów w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Powołując się na ten zarzut wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. Wskazał, że pomimo umieszczenia w art. 48 Prawa budowlanego obowiązku wyznaczenia terminu do złożenia dokumentów, organ me wyznaczył mu terminu, do którego obowiązek ten powinien był wykonać. Podkreślił, iż aktualnie jest już w posiadaniu opisu technicznego i inwentaryzacji budowlanej sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę. Na marginesie skargi J. K. zaznaczył też, że w sprawie obiektu na działce [...] nigdy formalnie nie zostało wszczęte postępowanie. Zawiadomienie z dnia 17 kwietnia 1998 r. dotyczyło działki 249/2. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W toku rozprawy, która odbyła się w dniu 20 kwietnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że jego zadaniem skarżący złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie obiektu, ale nie ma potwierdzenia złożenia takiego wniosku w siedzibie organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w sprawie bezspornym jest rok wybudowania domku letniskowego wraz z tarasem zlokalizowanego we wsi B., gmina W., na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Zgodnie z oświadczeniami J. K., A. K. i J. P. złożonymi w toku sprawy obiekt ten powstał do 1998 r. Powyższe oznacza, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji dokonanej ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Jakkolwiek zgodnie z zawartym tam przepisem przejściowym - art. 7 ust. 2 - do spraw do spraw wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną, dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, należało stosować nowe przepisy, to jednak ta regulacja intertemporalna została uznana za niekonstytucyjną. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05 (Dz.U. Nr 193, poz. 1430) stwierdził niekonstytucyjność art. 7 ust. 2 powołanej wyżej ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim wyłączał on stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 marca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin do zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. W tym miejscu należy zaznaczyć, że stosowanie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 marca 2003 r. zostało przez Trybunał Konstytucyjny przedłużone między innymi dlatego, że przepis przyznawał sprawcom samowoli budowlanych przywilej pozwalający na ich legalizację. Możliwość legalizacji obiektu w trybie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 10 marca 2003 r. nie była jednak bezwarunkowa. Zgodnie z tym przepisem nie można było nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie w zdaniu drugim ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że "na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego". Z kolei w ustępie 2 analizowanego przepisu wskazano, iż "jeżeli właściciel obiektu budowlanego nie uzyska pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 48 stosuje się odpowiednio" (wydaje się nakaz rozbiórki). Analizując materiał dowodowy zebrany w aktach administracyjnych należy stwierdzić, że J. K. nie uzyskał wymaganego pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego na działce [...], stąd zachodziła podstawa do wydania orzeczenia o jego rozbiórce. Sąd nie podziela zarzutu skarżącego, że organ nie mógł wydać decyzji o rozbiórce, ponieważ nie określił mu terminu do uzyskania tego pozwolenia. Po pierwsze należy zauważyć, że art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego (sprzed nowelizacji z 2003 r.) nie nakazuje organowi wyznaczania inwestorowi konkretnego terminu do dopełnienie obowiązków z tego przepisu. Jego treść należy rozumieć w ten sposób, iż obliguje on organy do umożliwienia uzyskania inwestorowi pozwolenia na użytkowanie (dopiero w razie jego bierności, wydaje się decyzję o rozbiórce - art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego). Pismem z dnia 8 kwietnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pouczył wyczerpująco skarżącego, że z uwagi na okoliczności faktyczne sprawy znajdą zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed nowelizacją z 2003 r. i w związku z tym jest on obowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu, składając w tym celu inwentaryzację powykonawczą i ekspertyzę techniczną potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania. Organ pouczył także J. K., że zaniedbanie tego obowiązku skutkować będzie wydaniem orzeczenia o rozbiórce samowolnie wybudowanego obiektu (pismo na k. 20 akt administracyjnych I instancji z doszytym dowodem doręczenia go do rąk J. K.). Z notatki służbowej z dnia 29 kwietnia 2010 r., której skarżący nie kwestionował wynika też, że uznał on ciążący na nim obowiązek i zobowiązał się przedłożyć wymaganą dokumentacje do dnia 15 maja 2010 r. Następnie do dostarczenia wymaganej dokumentacji został wezwany przez organ 22 czerwca 2010 r. (k. 22 akt administracyjnych I instancji), jednakże pismo to nie dotarło do adresata z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania (wcześniej J. K. nie został pouczony o konsekwencjach nie powiadomienia organu o zmianie miejsca zamieszkania). Skarżący jednak pismem z dnia 23 września 2010 r. sam zobowiązał się do dostarczenia dokumentacji samowolnie wybudowanego obiektu do końca pierwszego kwartału 2011 r. (k. 25 akt administracyjnych). Organ przychylił się do tej prośby i nie podejmował czynności do drugiej połowy kwietnia 2011 r. Co więcej, pismem z dnia 23 maja 2011 r. zawiadomił J. K. o zebraniu materiału dowodowego i możliwości złożenia uwag i wniosków (k. 27 akt administracyjnych I instancji), lecz powstrzymał się z wydaniem decyzji aż do dnia [...] 2011 r. dając w ten sposób skarżącemu dodatkową szansę na podjęcie czynności. Wszystko to świadczy, że J. K. doskonale uzmysławiał sobie konieczność spełnienia wymogu z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Co więcej, pouczony przez organ pismem z dnia 8 kwietnia 2010 r. sam wyznaczył termin, do którego zobowiązał się niezbędną dokumentację dostarczyć. Na jego prośbę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przystał na możliwość złożenia pozwolenia do końca pierwszego kwartału 2011 r. Pomimo, że skarżący miał więcej niż rok na uzyskanie pozwolenia na użytkowanie i w tym czasie znał dokładnie konsekwencje zaniedbania tego obowiązku, o pozwolenie to nie wystąpił i nie przedłożył wymaganej dokumentacji. W okolicznościach tej sprawy trudno zatem znaleźć jakiekolwiek argumenty, które usprawiedliwiałyby opieszałość J. K. w podjęciu niezbędnych czynności w celu legalizacji samowoli budowlanej. Nie może ulegać bowiem wątpliwości, że poza wnioskowaniem o udzielenie dodatkowego terminu skarżący nie uczynił nic by spełnić warunek określony w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie zareagował nawet na pismo o zebraniu materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. W takiej sytuacji (brak pozwolenia na użytkowanie) organ nadzoru budowlanego był nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do wydania decyzji o rozbiórce (por. wyrok z dnia 12 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 158/06, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest także zasadny zarzut dotyczący nie wszczęcia postępowania w odniesieniu do działki [...]. Jakkolwiek z akt istotnie wynika, że zawiadomiono skarżącego o wszczęciu postępowania co do działki ewidencyjnej nr [...], to jednak należy zauważyć, że postępowanie to wszczęto niewątpliwie w odniesieniu do obiektu, którego następnie dotyczyła zaskarżona decyzja (oznaczenie działki w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wynikało najprawdopodobniej z posłużenia się adnotacją zawartą w pierwszym protokole kontroli - zob. k. 3 akt administracyjnych I instancji). Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 16 listopada 2009 r. lokalizacja budynku została podana precyzyjnie i prawidłowo, a na żadnym etapie postępowania skarżący nie podnosił żadnych wątpliwości co do przedmiotu sprawy. Z oświadczeń skarżącego zawartych w protokole na k. 12 (zob. też następne strony) wynika nadto, iż na działce [...] nie powstał żaden inny obiekt, co wyklucza przyjęcie, że postępowanie pierwotnie wszczęto w odniesieniu do innego budynku. Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że w okolicznościach sprawy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż skarżącemu zapewniono możliwość doprowadzenia budynku do stanu zgodności z prawem, z której nie skorzystał. Wbrew oświadczeniu pełnomocnika J. K. złożonemu na rozprawie z materiału sprawy nie wynika, aby na jakimkolwiek etapie postępowania administracyjnego skarżący wystąpił o pozwolenie na użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu. Stąd Sąd - działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) - orzekł jak w sentencji wyroku.