II SA/Po 1058/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009r. sprawy ze skargi Gminy R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 10 października 2008r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej Gminy kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Kamieńska Zarząd Województwa Wielkopolskiego postanowieniem nr [...] z dnia 12 czerwca 2008 r., wydanym na podstawie art. 11 pkt 4 i 6, art. 23, art. 24 i art. 25 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 106 kpa, po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Gminy i Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz wniosku z dnia [...] maja 2008 r. o ponowne uzgodnienie projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., odmówił uzgodnienia "ww. projektu zmiany studium (...) w zakresie zadań i programów określonych w art. 39 ust. 3 i 4 oraz art. 48 ustawy cytowanej na wstępie (...)". Jednocześnie organ I instancji określił warunki, na jakich uzgodnienie może nastąpić i powołał podstawę prawną uzasadniającą ich określenie. Postanowienie opatrzone zostało pouczeniem o możliwości wniesienia na nie zażalenia za pośrednictwem Zarządu Województwa Wielkopolskiego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. Burmistrz Miasta i Gminy R. skorzystał z możliwości zaskarżenia powyższego aktu i zastosował się do pouczenia zawartego w zaskarżonym postanowieniu wnosząc zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., wydanym na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Kolegium stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu Kolegium powołując się na wyżej wymienione przepisy ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych zauważyło, iż samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, a w innych sprawach orzekają na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Dalej Kolegium stwierdziło, iż w omawianej sprawie przedmiotem postępowania nie jest rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz uzgodnienie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (które taką indywidualną sprawą nie jest). Organ podkreślił, iż studium nie stanowi przepisów prawa miejscowego, ani nie jest decyzją administracyjną; jest to akt kierownictwa wewnętrznego, podobnie jak okólniki, instrukcje i wytyczne, który jest wiążący dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego. W ocenie Kolegium stwierdzenie w art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, iż uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa, nie może stanowić podstawy do uznania właściwości kolegiów do rozpatrywania zażaleń w omawianych sprawach; powołanego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można uznać za przepis, o którym mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, bowiem wskazany przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest skierowany wyłącznie do organów, o których mowa w art. 11 pkt 6 i 7 oraz art. 17 pkt 7 tej ustawy. Przy tak sformułowanym stanowisku Kolegium uznało za błędne pouczenie zawarte w zaskarżonym postanowieniu, bowiem kolegia nie są organami właściwymi do orzekania w sprawie uzgodnienia zmiany studium. W ocenie Kolegium postanowienia zarządu województwa w zakresie uzgodnienia projektu studium lub projektu zmiany studium uznać należy za akty nadzoru nad działalnością gminy, a zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kolegium stwierdziło, iż w rozpatrywanym przypadku Zarząd Województwa Wielkopolskiego winien był pouczyć wnioskodawcę o możliwości wniesienia skargi na wydane postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skargę na powyższe postanowienie działając poprzez pełnomocnika procesowego wniosła Gmina R., która zarzuciła temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 106 kpa poprzez ich błędną interpretację i w konsekwencji odmowę zastosowania. Zdaniem skarżącej art. 24 ust. 1 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła wprost, a nie odpowiednio, do przepisów art. 106 kpa i z tego powodu nie ma prawnej możliwości niezastosowania wszystkich przepisów zawartych w art. 106 kpa do uzgadniania projektu studium i jego zmiany. Dalej skarżąca zaznaczyła, iż tryb procedowania, o którym stanowi art. 106 kpa w sposób jednoznaczny przewiduje prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie organu uzgadniającego, o czym stanowi § 5. Powołując się na treść art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych skarżąca stwierdziła, iż kolegia te są także organami wyższego stopnia orzekającymi w innych sprawach niż sprawy indywidualne z zakresu administracji publicznej; jedną z takich innych spraw jest sprawa przewidziana w art. 24 ust. 1 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącej treść art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych nie mógł stanowić podstawy do wydania zaskarżonego postanowienia, bowiem nie wynika z niego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie wydane przez organ uprawniony do uzgadniania projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, czy projektu zamiany takiego aktu planistycznego. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz udzielenia Kolegium wskazówek w formie ocen prawnych, ukierunkowujących dalsze postępowanie. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonym akcie i domagało się oddalenia skargi. Kolegium odwołując się do wykładni systemowej zwróciło uwagę na fakt, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje dla kolegium żadnych zadań czy uprawnień co do procesu uchwalania przedmiotowych studiów oraz planów miejscowych, a uprawnienie kolegium do orzekania w innych sprawach niż indywidualne z zakresu administracji publicznej musi wyraźnie wynikać z przepisów odrębnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Art. 11 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80,poz. 717 ze zm.) nakłada na wójta, burmistrza albo prezydenta miasta obowiązek uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Przepis art. 24 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że organy sporządzające projekt studium lub planu, o których mowa w art. 11 pkt 6 i 7 oraz art. 17 pkt 7, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium lub projekt planu miejscowego, a uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisem ust. 2 wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określa warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie. Ze względu na brzmienie art. 24 wskazanej ustawy stwierdzić należy, iż ustawodawca wyraźnie nakazał stosowanie art. 106 kpa przy dokonywaniu uzgodnień projektu studium albo projektu planu miejscowego i wskazał tym samym zakres stosowania kpa w postępowaniu uzgodnieniowym wymaganym przy sporządzaniu projektu studium albo planu. W doktrynie wskazuje się, że stosowanie trybu określonego w art. 106 kpa będzie się sprowadzało przede wszystkim do formy rozstrzygnięcia (postanowienie) i do sposobu zaskarżania (zażalenie) przez gminę stanowisk organów uprawnionych do dokonywania uzgodnienia (por. Z. Niewiadomski [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, 2. wyd., art. 24, Nb 5-6, Warszawa 2005). W ten sposób w procedurze planistycznej - mimo, że nie jest postępowaniem w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, regulowanej przepisami kpa - w zakresie odnoszącym się do uzgodnienia w procesie planistycznym będącego władczą ingerencją w sferę zadań zdecentralizowanych wykonywanych samodzielnie przez gminę - w celu zapewnienia gminie ochrony rzeczonej samodzielności zastosowanie znajdzie art. 106 kpa z przewidzianymi tam środkami ochrony (tak NSA w wyroku z dnia 15 października 2008 r., II OSK 1210/07, dostępnym w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro stosownie do art. 106 § 5 kpa, stanowiącego podstawę proceduralną do zajęcia stanowiska przez organ współdziałający przy wydawaniu decyzji administracyjnej, uzgodnienie (odmowa uzgodnienia) następuje w drodze zaskarżalnego postanowienia, to organowi sporządzającemu projekt studium przysługuje zażalenie do organu, który jest właściwy do rozpatrzenia tego środka odwoławczego. Co do zasady, zażalenie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżony akt (art. 144 w związku z art. 129 § 1 kpa) w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie (art. 141 § 2 kpa). Organem odwoławczym jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 144 w związku z art. 127 § 2 kpa). Według ogólnej zasady organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej (art. 17 pkt 1 kpa). Tak stanowi również art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), który wskazuje, iż kolegia są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej; w art. 1 ust. 2 tej ustawy przyjęto, że na zasadach określonych w odrębnych ustawach kolegia orzekają w innych sprawach niż wymienione w ust. 1. W zakresie ustalania właściwości instancyjnej wobec organów samorządu terytorialnego obowiązuje reguła, że właściwość tę ustala się na podstawie przepisów szczególnych, a w razie braku przepisów szczególnych właściwym organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze (por. B. Adamiak [w:] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 8. wyd., Warszawa 2006, Art. 17 Nb 9.). Także w art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o Samorządzie Województwa (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) zawarta została zasada domniemania kompetencji samorządowego kolegium odwoławczego od rozstrzygnięć w sprawach należących do zakresu zadań własnych województwa (por. postanowienie tutejszego Sądu z dnia 22 listopada 2007 r., II SA/Po 471/07, dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż uzgodnienie projektu studium wprawdzie nie jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej, ale - tak, jak i uzgodnienie projektu planu miejscowego - jest niewątpliwie sprawą należącą do zadań własnych województwa (samorządu terytorialnego), dla której ustawodawca w art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidział tryb z art. 106 kpa z możliwością zaskarżenia przez organy wskazane w przywołanym przepisie wydanego postanowienia (art 106 § 5 kpa). Zarazem w powołanej ustawie nie został wskazany organ wyższej instancji w stosunku do zarządu województwa dokonującego przedmiotowego uzgodnienia. Stąd też, zgodnie z zasadą domniemania kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych, organ ten jest właściwy do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie zarządu województwa, wydane w trybie art. 106 kpa w przedmiocie uzgodnienia projektu studium (zmiany studium), o którym stanowi art. 11 pkt 6 i art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Reasumując stwierdzić należy, iż przedstawiona przez Kolegium wykładnia art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych okazała się nietrafna. Na postanowienie zarządu województwa co do zgodności projektu studium z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa organowi sporządzającemu projekt studium (przedstawiającemu do uzgodnienia) służy zażalenie do samorządowego kolegium odwoławczego, wnoszone w trybie i terminie przewidzianym w kpa. (por. Z. Niewiadomski [w:] jw., Nb 6). Stwierdzone naruszenie prawa materialnego i procesowego wypełnia dyspozycję przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) i dlatego zaskarżone postanowienie należało uchylić, jak orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, po zbadaniu w postępowaniu wstępnym kwestii terminowości i dopuszczalności skargi (legitymacja podmiotu wnoszącego skargę, zdolność do czynności procesowych), w razie pozytywnej weryfikacji formalnej zażalenia, powinien przystąpić do jego merytorycznego rozpatrzenia. Jak w pkt II orzeczono na zasadzie art. 152 tej ustawy, a jak w pkt III orzeczono w oparciu o art. 200 powołanej wyżej ustawy. /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Kamieńska