II SA/Po 1063/17

Dnia 9 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 roku sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2017r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. działając w upoważnienia Prezydent Miasta P., na podstawie art. 97 § 1 ust.4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art.37 ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2016r poz. 930 ze zm.; zwanej dalej "u.p.s.") zawiesił postępowanie w sprawie z wniosku M. K. (zwanego dalej również "Skarżącym") o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na dopłatę pozostałej kwoty kosztów przestawienia pieca. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr. [...] Skarżący otrzymał pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont pieca w kwocie [...]zł. Skarżący wnioskował o pomoc na przestawienie pieca zgodnie z wyceną z dnia [...] lutego 2017 r. na kwotę [...]zł. Przyznany zasiłek celowy w kwocie [...]zł został przyznany na poczet zaliczki na rozpoczęcie prac remontowych. W uzasadnieniu powyższej decyzji zawarta była informacja, iż, pozostała kwota środków finansowych na powyższy remont zostanie przyznana po dostarczeniu przez Skarżącego potwierdzenia od zduna wpłaty powyższej kwoty zaliczki oraz umowy o wykonanie dzieła zawartej ze zdunem wraz z określeniem kwoty całkowitych kosztów przestawienia pieca w mieszkaniu oraz po okazaniu pracownikowi socjalnemu rozpoczętych prac przy remoncie pieca w mieszkaniu. Dalej wyjaśniono, że dniu [...] czerwca 2017 pismo do zduna wystawiającego wycenę, z informacją, iż Skarżący otrzymał pomoc finansową z w kwocie [...]zł na poczet zaliczki na przestawienie pieca, a pozostała kwotę otrzyma po rozpoczęciu prac remontowych i przedstawieniu umowy o wykonanie dzieła. Ponadto zwrócono się z prośbą do zduna o informację, czy po otrzymaniu zaliczki [...] zł podejmie się rozpoczęcia prac. Do dnia wydania powyższego postanowienia organ administracji nie otrzymał informacji od zduna oraz od Skarżącego o rozpoczęciu prac remontu pieca. Z uwagi na powyższe organ administracji uznał, że wniosek Skarżącego nie może zostać rozpatrzony w ustawowo wyznaczonym terminie. Rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od udokumentowania przez Skarżącego rozpoczęcia prac przy przestawieniu pieca. Zażalenie na ww. postanowienie złożył M. K.. Wskazał, że zgodnie z opinią zduna mieć musi zostać wymieniony ze względów bezpieczeństwa, bowiem wydostaje się z niego dwutlenek węgla. Aktualnie piec jest uszkodzony i wymaga naprawy. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] ma podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło ww. postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] umorzyło postępowanie w I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania. Kolegium wyjaśniło w uzasadnieniu postanowienia, że stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powołanego przepisu mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim sądem lub organem. Konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych. W rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia wstępnego wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego Zdaniem Kolegium takiej zależności trudno się dopatrzeć w analizowanej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K.. Skarżący podniósł, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie ma obowiązek przyznania pomocy zgodnie ze złożonym wnioskiem i zgłoszonymi potrzebami. Nie jest w stanie zrozumieć dlaczego odmówiono mu pomocy na remont pieca, który jest niesprawny. W rozmowie z kierownikiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie został zapewniony, że otrzyma kwotę [...]zł na poczet zakupu materiałów budowlanych. Otrzymał tylko [...] zł, a kwota ta jest niewystarczająca na rozpoczęcie prac remontowych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] uchylające postanowienie Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] umarzające postępowanie dotyczące zawieszenia postępowania w sprawie przyznania Skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na dopłatę pozostałej kwoty kosztów przestawienia pieca. Podstawę zawieszenia postępowania w ocenie organu I instancji stanowić miał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne musi być w toku; 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 11, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 377-378). Wyjaśnienia wymaga, że brak jest ustawowej definicji pojęcia zagadnienia wstępnego jednak zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jaki w doktrynie prawa przyjmuje się, że pod tym pojęciem należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego związane jest zatem z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania (por. wyroki NSA z dnia 1 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 534/98; LEX nr 41763, z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt I OSK 321/14 L EX nr 1926060, z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1789/12 LEX nr 1494705). Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji (por. wyroki NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, z dnia 13 stycznia 2016 r. o sygn. akt I OSK 1699/14 oraz z dnia 9 czerwca 2016 r. o sygn. akt I OSK 2508/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zagadnieniem wstępnym nie może być natomiast wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 4, Wolters Kluwer, s. 577). Dokonując oceny zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia Kolegium, uchylającego postanowienie o zawieszeniu postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że odpowiada ono prawu. Trafne było spostrzeżenie Kolegium, iż zagadnienia wstępnego nie może stanowić konieczność ustalenia wskazanych przez organ I instancji okoliczności faktycznych sprawy. Wprawdzie ustalenie, czy za określoną kwotę możliwe jest rozpoczęcie prac remontowych może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania zasiłku celowego, to okoliczność ta nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Wymaganej w przypadku zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. bezpośredniej zależności nie można utożsamiać z wymogiem jej ukierunkowania na określoną treść decyzji administracyjnej. Pamiętać bowiem należy, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla Skarżącego decyzji. W ocenie Sądu Kolegium trafnie oceniło, iż konieczność ustalenia okoliczności wskazanych w postanowieniu organu I instancji w żaden sposób nie stanowi zagadnienia odrębnego od sprawy, gdyż dotyczą one jedynie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Taka ocena prowadzić musiała do uchylenia postanowienia organu I instancji, wobec czego zaskarżone postanowienie Kolegium odpowiada prawy. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze Sąd wyjaśnia, że przedmiotem niniejszego postępowania nie była ocena zasadności wniosku Skarżącego dotyczącego przyznania zasiłku celowego. W niniejszej sprawie Sąd ocenił jedynie, iż okoliczności wskazane przez organ I instancji nie mogły stanowić podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie zasiłku celowego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji.