II SA/Po 1076/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. J. i M. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.) nakazał M. M. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,00 m x 3,80 m, usytuowanego na nieruchomości nr [...] przy ul. A. P. w Z., wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w związku z pismem J. i M. J. z dnia [...] listopada 2010 r. przeprowadzona została kontrola powyższej nieruchomości. Podczas kontroli stwierdzono, że na nieruchomości znajduje się obiekt o konstrukcji drewnianej i wymiarach 3,00 m x 3,80 m. Przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność trzech rodzin, tj. M. i J. M., J. i M. J. oraz A. D.-M. i M. M. Z oświadczeń J. i M. M. oraz J. i M. J., a także z ustaleń poczynionych w trakcie prowadzonego poprzednio postępowania, wynika, iż J. i M. M. nabyli w 1988 r. lokal mieszkalny nr 2 od poprzednich właścicieli – L. i A. A. Obiekt konstrukcji drewnianej został wzniesiony na przełomie lat 70. - 80. przez ówczesnych właścicieli lokalu mieszkalnego nr 2, tj. L. i A. A. Na podstawie umowy darowizny z dnia [...] lipca 2010 r. aktualnym właścicielem omawianego obiektu stał się M. M. W trakcie postępowania organ zwrócił się do A. A. o przedstawienie dokumentu potwierdzającego zgłoszenie wykonania robót związanych z budową obiektu o konstrukcji drewnianej lub decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi A. A. podała, iż nie posiada żadnych dokumentów w żądanym zakresie. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. Starostwo Powiatowe w Z. poinformowało, iż L. i A. A. nie uzyskali pozwolenia na budowę i nie dokonali zgłoszenia budowy wymienionego obiektu. Organ uznał zatem, iż wedle art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) do obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r. stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlanego (Dz. U. Nr 38 poz. 229 z późn. zm). Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Ponadto, art. 29 ust. 5 tejże ustawy wskazuje, iż pozwolenia na budowę obiektu może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Dlatego organ zwrócił się do wszystkich współwłaścicieli o zajęcie stanowiska w kwestii zgody na istnienie niniejszego obiektu. Negatywnej odpowiedzi udzielili wyłącznie J. i M. J. Tymczasem w świetle z art. 37 ust. 2 powołanej ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami, gdy jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1 powyższego przepisu. Należy zatem wskazać, że ówczesny inwestor nie uzyskał wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu. Obecny właściciel także nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie zostały zatem spełnione przesłanki umożliwiające legalizację samowolnie wykonanego obiektu. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. M. M. oraz M. i J. M. odwołali się od tej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 73 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 6-11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071). W uzasadnieniu odwołujący się wskazali, iż w ich ocenie organ nie wskazał podstaw faktycznych nałożonego na nich obowiązku. Natomiast kwestia uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli ma charakter cywilnoprawny i decydują o tym sądy powszechne, a nie organy administracji publicznej. Ponadto J. i M. J. od chwili zamieszkania, tj. od 1990 r., akceptowali istniejący stan faktyczny; nie podważali również wcześniejszej decyzji z dnia [..] października 2010 r., znak [...], która w ocenie odwołujących się zalegalizowała budowę omawianego obiektu. Decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż z uwagi na okres, w którym powstał przedmiotowy obiekt należy przyjąć, iż jest on obiektem budowlanym w rozumieniu art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., który zgodnie z art. 28 ust. 1 tejże ustawy wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Z informacji uzyskanej od Starostwa Powiatowego w Z. wynika, iż obiekt budowlany został wzniesiony samowolnie, a zatem znajdują do niego zastosowanie art. 37 lub art. 40 powołanej ustawy. Rozpoznając sprawę organ I instancji powinien zatem zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tejże ustawy zbadać najpierw, czy przedmiotowy obiekt (1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub (2) powoduje bądź też w razie jego wybudowania powodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wystąpienie bowiem którejś z tych przesłanek będzie obligowało do orzeczenia o rozbiórce. Natomiast wyeliminowanie tych przesłanek da możliwość zastosowania art. 40 tej ustawy, gdy zajdzie potrzeba dokonania zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Organ odwoławczy wskazał także, iż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie wiążą możliwości legalizacji obiektu z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestie ewentualnego naruszenia prawa własności mogą być rozpatrzone wyłącznie przez sąd powszechny, tak więc brak zgody na posadowienie obiektu nie może przesądzać o konieczności nakazu rozbiórki. Pismem z dnia [...] października 2011 r. J. i M. J. zaskarżyli tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie (1) art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez niezastosowanie, (2) art. 37 poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz (3) art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż w pełni podzielają stanowisko organu I instancji. Dodali oni ponadto, że już w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. podnosili, że przedmiotowy obiekt został wzniesiony latem, w okresie trwania urlopu rodziców skarżących, bez ich zgody. Początkowo stanowił on garaż dla Państwa A. Aktualnie natomiast wykorzystywany jest przez Państwo M. Rozebranie tego obiektu pozwala w ocenie skarżących zażegnać trwające już od 20 lat spory sąsiedzkie. Tym bardziej, że obecny stan nie pozwala skarżącym w pełni skorzystać z przysługującego im prawa własności. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była kwestia zbadania legalności wybudowania obiektu budowlanego o drewnianej konstrukcji i wymiarach 3,00 x 3,80 m na działce nr [...] przy al. P. w Z. (k. 1 akt organu I instancji). Zeznania J. M. z dnia [...] września 2010 r. i M. M. z dnia [...] września 2010 r. wskazują, iż sporny obiekt został wzniesiony na przełomie lat 70. i 80. (k. 3g-3f akt organu I instancji). Podobnie w tej mierze zeznał również M. J. w dniu [...] września 2010 r., twierdząc, iż obiekt ten był wybudowany w połowie lat 80. (k. 3d akt organu I instancji). W konsekwencji podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.). Właśnie ten akt normatywny znajduje bowiem w myśl art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) zastosowanie do obiektów, których budowa została zakończona przed [...] stycznia 1995 r. bądź też w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Z pisma Starostwa Powiatowego w Z. z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...], wynika zarazem, iż poprzedni właściciele przedmiotowej działki nr [...] przy al. P. w Z., tj. L. i A. A., nie uzyskali pozwolenia na budowę wspomnianego obiektu (k. 6 akt organu I instancji). Wobec tego należało wdrożyć właściwe postępowanie naprawcze, przewidziane w Prawie budowlanym z 1974 r. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego podstawę decyzji z dnia [...] marca 2011 r. powinien stanowić art. 37 ust. 2 tejże ustawy, wedle którego terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza tymi, jakie zostały wymienione w art. 37 ust. 1 powołanej ustawy. Z takim stanowiskiem w ocenie Sądu nie można się jednak zgodzić, na co też trafnie zwrócił uwagę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Jak wynika z treści art. 37 ust. 2 cytowanej ustawy, przepis ten ma charakter wyjątkowy, a jego zastosowanie wymaga najpierw zbadania czy nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część (1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub (2) powoduje czy w razie wybudowanie spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zbadał żadnej z powyższych przesłanek. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się pismo Burmistrza Z. z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak [...], wskazujące, iż dla działki nr [...] przy ul. P. w Z. nie ma obowiązującego planu miejscowego, lecz taki dokument nie może być uznany za wystarczający w myśl art. 37 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy (k. 3h akt organu I instancji). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uczynił ponadto żadnych ustaleń w zakresie niekorzystnego oddziaływania spornego obiektu budowlanego na otoczenie. Tym samym należy uznać, że przejście od razu do art. 37 ust. 2 wymienionej ustawy było przedwczesne, a w konsekwencji zaważyło niekorzystnie na wydanym przez ten organ rozstrzygnięciu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powoływał się na brak po stronie inwestora obiektu prawa do dysponowania nieruchomością, wywodząc iż przesłanka ta stanowi "inną ważną przyczynę", o jakiej mowa w art. 37 ust. 2 tejże ustawy. Z taką argumentacją nie można się także zgodzić. Wprawdzie legitymowanie się tym prawem było w myśl art. 29 ust. 5 cytowanej ustawy niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę, ale nie zmienia to faktu, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem odrębnym wobec postępowania w sprawie legalizacji (rozbiórki) samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Nie można zarazem łączyć przepisów regulujących odmienne wobec siebie procedury. Trzeba poza tym podkreślić, iż ustawodawca w art. 40 tejże ustawy wyraźnie wskazuje, iż w zasadzie obiekty budowlane wzniesione samowolnie powinny być legalizowane, chyba że zachodzą przesłanki rozbiórki z art. 37 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Tym samym wspomnianych podstaw nie należy interpretować w sposób rozszerzający, poprzez formułowanie dodatkowych wymogów legalizacji. Podobnie za ugruntowany w judykaturze należy uznać pogląd, wedle którego brak legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością nie jest podstawą do wydania decyzji o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu w świetle art. 37 wymienionej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wniosek ten pozostaje z kolei w zgodności z ogólną konstatacją, iż rozstrzyganie sporów wynikłych na tle prawa własności nie należy do kompetencji organów administracji publicznej, ale podległe jest kognicji sądów powszechnych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt II SA/Po 394/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http:// orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 291/10, tamże; wyrok NSA oz. w Gdańsku z dnia 16 maja 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 2246/99, tamże; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 424/96, Lex nr 43144). Trzeba poza tym odnotować, że przepis art. 37 ust. 2 wymienionej ustawy ma charakter wyjątkowy i uznaniowy zarazem. Ustawodawca posługuje się nadto w jego treści pojęciem nieostrym, tj. "innymi ważnymi przyczynami". W konsekwencji organ administracji publicznej, który chce się skutecznie powołać na ten przepis, powinien również w sposób niebudzący wątpliwości przedstawić i uzasadnić powody, które w jego ocenie przemawiają za zastosowaniem właśnie tego przepisu. Warunek nie został jednak spełniony w decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2011 r. Wziąwszy zatem pod uwagę dotychczasowe uwagi, Sąd uznał, że stanowisko organu I instancji było nieprawidłowe i wydaną przez ten organ decyzję należało uchylić w administracyjnym toku instancji, co trafnie uczynił organ odwoławczy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób nieusprawiedliwiony pominął bowiem w swoich rozważania zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlanego z 1974 r., stosując od razu art. 37 ust. 2 tejże ustawy. Wada ta miała istotny charakter przez co wpłynęła negatywnie na wydane rozstrzygnięcie. Ponadto organ I instancji nie zastosował prawidłowo także art. 37 ust. 2 cytowanej ustawy, odwołując się błędnie do zagadnień własnościowych przedmiotowej działki nr [...], co nie może być uznane za inne ważne przyczyn z tegoż przepisu. Zaskarżona decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiadała więc prawu. W tym stanie rzeczy Sąd rozpoznając sprawę w granicach skargi nie znalazł zatem podstaw do jej uwzględniania. Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).