II SA/Po 1077/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak(spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] 2011r. Nr [...] znak [...] II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia [...] 2011 r. nr [...], znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego ([...]) budynku [...] w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż w dniu [...] czerwca 2011 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał do organu pismo J. G., zamieszkałej w [...] przy ul. [...], w którym wnioskodawczyni wskazała, iż od wielu lat w mieszkaniu występuje stały zaciek grzybiczny, spowodowany przez sąsiadów – mieszkańców lewego segmentu nieruchomości przy ul. [...], który jest własnością D. [....] P. oraz I. M.. W związku z powyższym zgłoszeniem, pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lipca 2011 r. przeprowadzili czynności kontrolne w budynku przy ul. [...]. Podczas kontroli stwierdzono, że na ścianie wspólnej, usytuowanej pomiędzy budynkami, na pierwszym piętrze (na wprost schodów) widoczne są odpryski farby i tynku, bezsprzecznie powstałe w wyniku zawilgocenia, obecnie suche. Wnioskodawczyni oświadczyła do protokołu, że istnieją one od [...] lat, a ściany nie remontowała, aby były widoczne. Oświadczyła także, iż tak samo wyglądała wspólna ściana budynków w pokoju na parterze, lecz została przykryta fototapetą, przez którą nie wyczuwa się, aby ściana była wilgotna. Ponadto w budynku sprawdzono, że pomieszczenia, które tego wymagają, posiadają wentylację, natomiast nie stwierdzono aby budynek był w złym stanie technicznym. W trakcie prowadzonych czynności kontrolnych, wnioskodawczyni prosiła o przeprowadzenie kontroli w budynku bliźniaczym, znajdującym się przy ul. [...], podtrzymując swoje stanowisko, zajęte w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r., w którym wskazywała, iż właścicielki powyższej nieruchomości "wykonały instalację natynkową tylko pro forma, napełniając pojemniki z naszego pionu na pokojach tylko wystarczającą bezszumną wodą na czas kontroli". Jak wyjaśnił następnie organ I instancji, decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] czerwca 2004 r. w celu doprowadzenia wewnętrznej instalacji I. M. do stanu zgodnego z prawem, nakazano właścicielkom nieruchomości przy ulicy [...] wykonanie w budynku bliźniaczym nowych instalacji wewnętrznych wody zimnej i ciepłej natynkowo, z rur tworzywowych, montowanych do ścian za pomocą uchwytów z elastycznymi przekładkami, zaizolowanych okładzinami z mas spienionych oraz zastosowania aparatury czerpalnej, niezamocowanej do ściany wspólnej budynku bliźniaczego, połączonej z rurami instalacji za pomocą wężyków elastycznych. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2004 r. Złożona na powyższą decyzję przez D. [...] P. oraz I. M. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, została oddalona wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2006 r. W konsekwencji, w dniu [...] września 2005 r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeprowadzili oględziny przedmiotowego budynku, podczas których stwierdzono wykonanie nakazanych robót. Również następna kontrola przeprowadzona w czerwcu 2007 r. przez inspektorów Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego oraz pracowników wojewódzkiego i powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego, wykluczyła zasadność zarzutów wnioskodawczyni. Organ I instancji podkreślił również, iż pracownicy inspektoratu przeprowadzili w dniu [...] lipca 2011 r. czynności kontrolne w budynku sąsiednim, przy ul. [...]A. Podczas ich trwania stwierdzono, że cała instalacja [...] jest widoczna wewnątrz pomieszczeń i poprowadzona na tynku, a miejsca poprzednio zamontowanej armatury są zaślepione. Wskazano, iż poprzednio piony instalacji [...] i [...] były wbudowane w ścianę wspólną, a stwierdzony podczas kontroli przebieg instalacji na tynku jest taki, jak podczas kontroli w czerwcu 2007 r. Ponadto stwierdzono, że na żadnej ze ścian budynku nie ma zacieków. Mając na względzie powyższe ustalenia organ wskazał, iż nie ma podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...], ponieważ nie występuje już zawilgocenie ścian. Zawilgocenie ustąpiło po wykonaniu obowiązków nałożonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] czerwca 2004 r. Obecnie jedyną pozostałością po zawilgoceniu ścian jest ich nieestetyczny wygląd, a konkretnie wygląd powłok tynkarskich i malarskich, które to zagadnienia należą do zakresu bieżącej konserwacji i nie są podstawą do ingerencji organu nadzoru budowlanego . Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła w dniu [...] września 2011 r. J. G. W uzasadnieniu zażalenia strona podtrzymała dotychczasowe swoje stanowisko, kwestionując twierdzenie organu o braku podstaw do prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Podniosła, że zawilgocenie ścian od strony sąsiadów występuje od ponad 30 lat, co świadczy, że nadal jest czynna instalacja wodociągowa w ścianie wspólnej. Nadal uciążliwe są również hałasy z rur [...], jakie dobiegają od strony sąsiadów. Zdaniem skarżącej o istniejącym nadal problemie świadczy zapis z protokołu kontroli przeprowadzonej w 2007 roku przez inspektorów głównego inspektoratu nadzoru budowlanego, gdzie podano, że przeciek wody w ścianie klatki schodowej wynika z błędnego otwarcia kanałów wentylacji grawitacyjnej pionowo do góry i zbieranie się wody w niedrożnym kanale. Skarżąca zakwestionowała ustalenia ostatniej kontroli przeprowadzonej przez pracowników inspektoratu nadzoru budowlanego, podniosła także, że w budynku przy ul. [...] jest czynna dodatkowa łazienka, której nie przewidywało pozwoleniem na budowę. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie podzielając stanowisko organu I instancji o braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego ([...]) budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w [...]. Odnosząc się do treści zażalenia organ II instancji podkreślił, że sporządzony na okoliczność kontroli protokół został podpisany przez J. G., która nie wniosła uwag co do poczynionych ustaleń. J. G. wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podnosząc, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego. Podtrzymując wcześniejsze stanowisko w sprawie, do skargi załączyła dokumentację związaną z postępowaniami prowadzonymi przez organy nadzoru budowlanego w sprawie zawilgocenia ścian w budynku skarżącej, kopie jej pism kierowanych do różnych instytucji oraz stanowiska zajęte w związku z tymi interwencjami, jak również dokumentację fotograficzną. Zdaniem skarżącej organy nadzoru budowlanego bezpodstawnie nie podejmują w tym przypadku właściwych działań, choć należy to do ich kompetencji. Ponownie podniesiono, że decyzja z 2004 r. nie została przez sąsiadów wykonana. Podniosła również, iż bezskutecznie usiłowała rozwiązać sprawę przed sądem cywilnym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalanie. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 12 kwietnia 2012 r. skarżąca podtrzymała skargę oraz dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli podniesiono w jej treści. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie stanu technicznego (zawilgocenia ścian) budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w [...]. Podstawę prawną postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania stanowi art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy wniosek o wszczęcie postępowania został wniesiony przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis powyższy, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany do Kodeksu postepowania administracyjnego ustawą z dnia 03 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6 poz. 18). Wyjaśnienia wymaga, iż powyższa nowelizacja pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Analiza treści art. 61a § 1 kpa wskazuje, iż ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Druga przesłanka stanowi o sytuacji, gdy w sprawie istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Stąd, w opinii Sądu, należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno – prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Konsekwentnie, jeżeli przed podjęciem rozstrzygnięcia konieczne jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego, to brak jest podstaw do uznania, iż zachodzi przeszkoda przedmiotowa w dalszym prowadzeniu postępowania. W opinii Sądu, przy ocenie istnienia przesłanek określony w art. 61a § 1 kpa, a więc przy ocenie, czy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, za niedopuszczalne należy uznać gromadzenie przez organ dowodów na podstawie których dokonuje się ustaleń stanu faktycznego. Stwierdzenie, w wyniku podjętych przez organ działań, iż wydanie rozstrzygnięcia w sprawie uznać należy za bezprzedmiotowe, a więc ustalenie określonego stanu faktycznego, winno skutkować decyzją o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 kpa (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn.. akt II SA/Ol 893/11 Lex nr 1094438, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 464/11 – Baza orzeczeń NSA). W przedmiotowej sprawie, na skutek pisma skarżącej z dnia 03 czerwca 2011 r., pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. przeprowadzili w dniu [...] lipca 2011 r. czynności kontrolne w budynkach przy ul. [...] oraz [...]. Podjęte czynności doprowadziły do ustalenia określonego stanu faktycznego, którego ocena wskazała, zdaniem organów, na niemożność wszczęcia postępowania. Jak powyższej wskazano w ramach badania przesłanek odmowy wszczęcia postępowania, o jakich mowa w art. 61a § 1 kpa, kwestia powyższa nie mogła być przedmiotem oceny organu, tym bardziej, że ewentualny zły stan techniczny budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w [...] był kwestionowany przez osobę, której interesu prawnego sprawa ta niewątpliwie dotyczy, a która zażądała wszczęcia postępowania. Ustalenia faktyczne oraz ocena, czy w przedmiotowym budynku istotnie dochodzi do zalewania części nieruchomości należącej do skarżącej, mogły być dokonane wyłącznie w toku postępowania wszczętego i prowadzonego zgodnie z przepisami prawa. Należało zatem przyjąć, że organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, w sposób nieuprawniony przyjął, iż postępowanie administracyjne z uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte. Zaskarżone postanowienie, a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, zostały więc wydane z naruszeniem art. 61a § 1 kpa. W tym miejscu wyjaśnienia również wymaga, iż z uwagi na okoliczność, że przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie wydane w trybie wskazanego art. 61a § 1 kpa przedwczesna byłaby na obecnym etapie ocena zasadności żądań skarżącej. To na organach nadzoru budowlanego będzie spoczywał obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej, w tym również dokonanie niezbędnych ustaleń. Marginalnie Sąd jedynie wskazuje, iż skarżąca podniosła, iż w sąsiednim budynku nie wykonano obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. w trybie art. 51 pkt 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Z przekazanych Sądowi akt sprawy nie wynika, iż po wykonaniu obowiązków wydana została decyzja, o jakiej stanowi przepis art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (decyzja o stwierdzeniu wykonania nałożonych obowiązków). Ponadto, skarżąca powoływała się na treść protokołu kontroli przeprowadzonej w 2007 r. przez inspektorów Głównego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego i zawarty w nim zapis dotyczący przyczyn zawilgocenia ścian w jej budynku (błędne otwarcie kanałów wentylacji grawitacyjnej pionowo do góry i zbieranie się wody w niedrożnym kanale). Sąd co prawda zauważa, że z protokołu kontroli przeprowadzonej w lipcu 2011 r. wynika, iż obecnie zawilgocenie nie występuje, co pozwalałoby wywodzić, iż również ta kwestia została rozwiązana, tym niemniej obowiązkiem organu jest odniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącej, a więc również w tym zakresie. Skarżąca konsekwentnie wskazuje, iż uciążliwe są dla niej hałasy dobiegające od strony sąsiadów. Skarżąca wskazuje, że hałas ten związany jest funkcjonująca instalacją [...] w budynku przy ul. [...]. Wskazać należy, iż z uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. o nałożeniu obowiązków wynika, że wypowiadający się w sprawie biegli uznali, iż w czasie budowy nie zastosowano się do przepisów dotyczących izolacji akustycznej, gdyż wspólna ściana z cegły półklinkierowej, o grubości 38 cm, z szesnastoma kanałami spalinowo-wentylacyjnymi, nie gwarantowała pełnej izolacyjności akustycznej, przy czym powszechnym było stosowanie ścian pełnych o grubości 24 cm. Biegli wskazali, iż ściana z cegły półklinkierowej zawiera puste przestrzenie w postaci 16 przewodów kominowych, które działają jak pudło rezonansowe. Jednocześnie biegli uznali, iż najprostszym rozwiązaniem będzie wykonanie nowej instalacji [...], w sposób określony następnie przez organ w sentencji decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. W świetle powyższego uznać należy, iż w sytuacji, gdy skarżąca nadal skarży się na nadmierny hałas związany z funkcjonowaniem tych instalacji, organy nadzoru budowlanego powinny w tym zakresie ponownie wypowiedzieć się, mając oczywiście na uwadze wyłącznie wymogi, jakie przepisy określają w zakresie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Stosowanego odniesienia organów nadzoru budowlanego wymagają również te zarzuty, które dotyczą spraw o charakterze cywilnoprawnym lub mogą podlegać kompetencji innych organów. W zaskarżonych postanowieniach nie odniesiono się do tych kwestii, co naraża organy nadzoru budowlanego na zarzut naruszenia art. 65 § 1 oraz art. 66 § 3 kpa. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, iż organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową wadliwie zinterpretowały treść art. 61a § 1 kpa. Organy dopuściły się więc naruszenia przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzającą ją postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do merytorycznej oceny zasadności złożonego wniosku, a następnie do wydania rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 104 - 105 § 1 kpa. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.