II SA/Po 109/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu [...] kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Z. G., G. G., G. sp. z o.o. z siedzibą w B. oraz W. sp. z o.o. z siedzibą w B. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi Z. G., G. G., G. sp. z o.o. z siedzibą w B. oraz W. sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia /-/ J. Szuma Na wstępie należy zaznaczyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniami z dnia [...] lutego 2022 r., II SA/Po [...], II SA/Po [...] i II SA/Po [...], połączył sprawy o sygn. akt II SA/Po [...], II SA/Po [...] i II SA/Po [...] ze sprawą o sygn. akt II SA/Po [...] w celu ich łącznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia, gdyż mogły być objęte jedną skargą. Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. Z. G., a następnie pismami z dnia [...] stycznia 2022 r. G. G., G. sp. z o.o. z siedzibą w B. oraz W. sp. z o.o. z siedzibą w B. wnieśli skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...], [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalno-biurowego zlokalizowanego na działkach nr [...], obręb D. S., gmina M.. W pismach stanowiących skargę, poza wnioskami głównymi obejmującymi uchylenie zaskarżonych postanowień oraz zasądzenie kosztów postępowania, skarżący wystąpili o wstrzymanie ich wykonania. Wskazali, że konsekwencją ostateczności zaskarżonego postanowienia będzie decyzja o rozbiórce, a skutki tej decyzji będą nieodwracalne i narażą skarżących na znaczne szkody w postaci kosztów rozbiórki, jak i kosztów wybudowania na nowo rozebranego budynku. Dodatkowo, zostanie zniweczony cel postępowania, którym jest ustalenie legalności budowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie może być uwzględniony. Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Treść art. 61 § 3 P.p.s.a. formułuje alternatywnie dwie ustawowe przesłanki pozostawionego ocenie sądu wstrzymania wykonania aktu lub czynności: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Pojęcia "znaczna szkoda" lub "trudne do odwrócenia skutki" są nieostre i w związku z tym są przedmiotem interpretacji w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych. Uznaje się, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu (por. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2018, wyd. el, rozdział V, pkt 3.1). Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 października 2010 r., II GZ 313/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Chodzi zatem nie o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2004 r., OZ 889/04, z dnia 8 grudnia 2004 r., OZ 694/04, z dnia 9 marca 2005 r., II OZ 52/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby Sąd mógł stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, strona kwestionująca decyzję (postanowienie) musi zatem przytoczyć istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że jej wykonanie spowoduje dla niej daleko idące, względnie trudne do odwrócenia negatywne konsekwencje. Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że wnioski skarżących zawierają uzasadnienie odnoszące się do tego, że konsekwencją ostateczności zaskarżonego postanowienia będzie decyzja o rozbiórce, której skutki będą nieodwracalne i narażą skarżących na znaczne szkody w postaci konieczności poniesienia kosztów rozbiórki, jak i kosztów wybudowania na nowo rozebranego budynku. Należy zauważyć, że postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] dotyczą wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalno-biurowego. Jest to postanowienie z całą pewnością "wykonalne". Jednakże nie wywołuje ono skutków prawnych opisanych we wniosku. Postanowienie o wstrzymaniu budowy otwiera możliwość legalizacji obiektu budowlanego lub jego części budowanego lub wybudowanego samowolnie. Właściwy organ jest zobligowany do wydania takiego postanowienia w każdym przypadku, gdy obiekt budowlany lub jego część jest w budowie albo został wybudowany (lub jego część została wybudowana) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zatem nawet jeśli obiekt budowlany został już wybudowany – niemniej w warunkach samowoli budowlanej, ale od zakończenia budowy nie upłynęło jeszcze co najmniej 20 lat (co dawałoby podstawę do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego) – organ nadzoru budowlanego ma obowiązek w pierwszej kolejności wydać postanowienie o wstrzymaniu zakończonej już budowy. Będzie to wstrzymanie budowy de iure, gdyż faktycznie została już ona zakończona. Wstrzymanie robót budowlanych ma zatem służyć zarówno usunięciu stanu niezgodnego z prawem (prowadzonych robót budowlanych naruszających przepisy prawne), jak i otwiera możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Powyższe potwierdza fakt, że w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Odnosząc powyższe do argumentacji przedstawionej we wnioskach o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia należy stwierdzić, że niesłusznie skarżący wskazali, iż konsekwencją ostateczności zaskarżonego postanowienia będzie decyzja o rozbiórce. Konsekwencją ostateczności zaskarżonego postanowienia będzie wyłącznie wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych z naruszeniem właściwych przepisów. Natomiast nieodwracalne skutki, na które zwracają uwagę skarżący w kontekście rozbiórki obiektu budowlanego, byłyby skutkami decyzji o rozbiórce, która jednak w niniejszej sprawie nie została wydana. Sąd pragnie podkreślić, że jeśli zostałaby wydana decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego i doszłoby do kontroli jej legalności przed sądem administracyjnym, to skarżący będą mogli wnieść odrębny wniosek o wstrzymanie jej wykonania. Natomiast na tym etapie postępowania, gdy decyzja o rozbiórce samowoli budowlanej nie została wydana, jest on przedwczesny. Jak zaznaczono, zaskarżonemu postanowieniu o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych trudno przypisać skutki z art. 61 § 3 P.p.s.a. Mając to wszystko na uwadze Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Orzeczenie wydano na podstawie więc art. 61 § 3 P.p.s.a. Stosownie do art. 61 § 5 P.p.s.a. postanowienie mogło zapaść na posiedzeniu niejawnym. /-/ J. Szuma