II SA/Po 1098/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. K. i R. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2015r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...], Starosta S. (dalej: "Starosta" lub "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") i art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n."), odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w S., przy ul. [...], oznaczoną obecnie jako części działek ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], (ówcześnie jako część działki nr [...]), o łącznej powierzchni [...] ha, objętej Zarządzeniem Naczelnika Miasta i Gminy S. Nr [...], z dnia [...] marca 1980 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziale na działki budowlane w S., w rejonie ulic [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji zreferował poczynione ustalenia faktyczne, przedstawił podstawę prawną jej wydania, a także ukazał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Starosta wskazał, że Naczelnik Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] listopada 1980 r. znak [...] ustalił tereny budowlane w S. w rejonie ulic: [...], [...] i [...], a w punkcie drugim określił na rzecz A. i R. K. kwotę należnego odszkodowania za rzeczoną nieruchomość. Decyzja powyższa została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego w całości wskutek decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...], jako wydana bez podstawy prawnej. Powyższe orzeczenia nie spowodowały jednak, że na rzecz A. i R. K. zasadne jest ponowne ustalenie odszkodowania na ścieżce administracyjnej. Starosta zwrócił bowiem uwagę, że przejęcia terenu dokonano w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (dalej: "u.t.b.j."). Ponadto, zdaniem organu pierwszej instancji, art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. znajduje zastosowanie jedynie do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie tej ustawy. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy – wskutek eliminacji decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 1980 r. – brak jakiegokolwiek postępowania odszkodowawczego w toku, które należałoby by dokończyć zgodnie z aktualnym stanem prawnym, albowiem ówcześnie obowiązujące przepisy nie przewidywały w odniesieniu przejęcia nieruchomości dokonanego na podstawie art. 5 ust. 2 u.t.b.j. formy decyzji administracyjnej dla ustalenia odszkodowania. Ubocznie Starosta zwrócił uwagę, że na rzecz A. i R. K. zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie – jakkolwiek odbyło się to w niewłaściwej formie decyzji administracyjnych – a zatem wyłącza to zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który odnosi się do stanów faktycznych gdy nie doszło do ustalenia odszkodowania w ogóle. Od powyższej decyzji odwołali się A. K. i R. K., reprezentowani przez M. K. Odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie należnego odszkodowania albo przekazanie sprawy do ponownego załatwienia. W uzasadnieniu odwołania zwrócono uwagę, że wskutek wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania (wyeliminowanej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc) A. i R. K. zamknięta została cywilna droga do kwestionowania przyznanego odszkodowania. Ponadto odwołujący powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z 27 kwietnia 1995 r. o sygn. akt III CZP 46/95, wyrok WSA w Warszawie z 14 września 2006 t. o sygn. akt I SA/Wa 1122/06) oraz wskazał, że art. 129 ust. 5 u.g.n. odczytywać należy jako nakaz uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. we wszystkich sprawach, w których doszło do objęcia przez Skarb Państwa prawa własności bez prawidłowo i skutecznie ustalonego odszkodowania – o ile obowiązuje przepisy przewidują w tożsamych przypadkach obowiązek ustalenia odszkodowania. Zdaniem odwołujących się, instytucję przejęcia nieruchomości w trybie ówczesnego art. 5 ust. 1 u.t.b.j. przyrównać można i należy do procedury scalenia i podziału nieruchomości w trybie art. 101-108 u.g.n., wskutek której również następuje przejęcie gruntów i ustalenie odszkodowania na ścieżce administracyjnej. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., Nr [...], Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że zaskarżona decyzja Starosty nie narusza prawa. Organ pierwszej instancji trafnie wywiódł, że w przypadku przejęcia nieruchomości na podstawie u.t.b.j. z 1972 r. wyłączona była administracyjna ścieżka ustalenia takiego odszkodowania w ogóle, a zatem nie jest możliwe ustalenie takiego odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej w dniu dzisiejszym na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Zdaniem Wojewody, znajdujący się w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. termin "pozbawienie prawdo nieruchomości" należy rozumieć szerzej niźli tradycyjnie, ściśle pojmowane wywłaszczenie. Zasadniczy człon normy prawnej wynikającej z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. to warunek aby obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania za określoną formę pozbawienia prawa własności. Skoro bowiem jest tak, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odnosi się nie tylko do takich stanów faktycznych, gdy zostało wydane administracyjne orzeczenie o wywłaszczeniu (a których ocena przez pryzmat tego, czy przepisy obowiązujące przewidują jego ustalenie dokonywana byłaby przez pryzmat norm prawnych zakodowanych w u.g.n.), o tyle gdy zachodzi tzw. przypadek "pozbawienia prawa do nieruchomości'', rozumiany przez jako inny aniżeli przez wywłaszczenie sensu stricte sposób przejęcia nieruchomości, to konieczne jest aby to właśnie te ustawy szczególne regulujące dany tryb przejęcia nieruchomości, przekazywały sprawę o ustalenie tego odszkodowania na ścieżkę administracyjną. Wojewoda Wielkopolski podkreślił, że odszkodowanie za nieruchomości przejęte na podstawie Zarządzenia Naczelnika MiG w S. stanowiło sprawę cywilną w dacie wydania wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z [...] listopada 1980 r. znak [...]. Przejęcie nastąpiło na podstawie aktu prawnego, który nie przewidywał dla ustalenia odszkodowania drogi administracyjnej. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez pełnomocnika wnioskodawców Wojewoda stwierdził, co następuje. Chybione były argumenty, że instytucja podziału i przejęcia nieruchomości przeznaczonych na budownictwo mieszkaniowe w trybie u.t.b.j. jest podobne trybu scalania i przejęcia terenów, uregulowanego w rozdziale 2 działu 111 u.g.n. Wskazany przez odwołującego art. 106 u.g.n. rzeczywiście przewiduje, iż za przejęte w wyniku tej procedury działki przysługuje odszkodowanie. Trzeba jednak wskazać, iż art. 106 u.g.n. dotyczy nieruchomości o jakich mowa w art. 105 ust. 4 u.g.n., czyli wydzielonych pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących. A. K. i R. K., reprezentowani przez pełnomocnika, nie zgodzili się z powyższym rozstrzygnięciem i wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Decyzję Wojewody zaskarżono w całości, zarzucając jej naruszenie 129 ust. 5 pkt 1 oraz art. 233 u.g.n. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu powyższej skargi podniesiono, że decyzja Wojewody nie jest uzasadniona, z następujących powodów: 1. Przepisy u.t.b.j. (z 1972 r.) obecnie nie obowiązują – a więc nie mogą być stosowane. Wg przepisów obowiązujących w dniu zajścia zdarzenia prawnego ocenia się wyłącznie skutek prawny tych przepisów, tj. w niniejszej sprawie zaistnienie prawa do odszkodowania. Oznacza to konieczność ustalenia odszkodowania wedle reguł uwzględniających obecnie. 2. Niesporne jest, że wypłata odszkodowania za nieruchomość przejętą od wnioskodawców nastąpiła w oparciu o decyzję administracyjną wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Wypłata taka nie jest wypłatą odszkodowania w rozumieniu prawa a pobrane przez właścicieli pieniądze są świadczeniem nienależnym, podlegającym w świetle ustawy zwrotowi. 3. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje, że sprawa, która była przedmiotem decyzji uznanej za nieważną, wraca do stanu, w jakim się znajdowała przed jej wydaniem. Powrót do stanu sprzed wydania decyzji oznacza, iż sprawa administracyjna znowu staje się sprawą w toku. W tym stanie rzeczy art. 233 u.g.n. ma niewątpliwie zastosowanie. 4. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie jest obojętne to, że wskutek błędnego uznania, iż sprawa odszkodowania powinna być załatwiona w drodze decyzji strona została pozbawiona możliwości odwołania się do sądu cywilnego. Przyjęcie poglądu Wojewody oznaczałoby, że w istocie strona została pozbawiona możliwości zaskarżenia sposobu ustalenia odszkodowania. Takie działanie stanowi naruszenie podstawowych zasad obowiązujących w demokratycznym państwie prawa i nie może być tolerowane. 5. To, że obecnie nie przejmuje się w trybie administracyjnym na własność Państwa albo gminy działek pod zabudowę, lecz jedynie działki zajęte pod drogi nie zmienia faktu, iż przejęcia nieruchomości na rzecz gminy istnieją i ich skutki są regulowane w trybie administracyjnym. W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podczas rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 19 lutego 2016 r. stawili się pełnomocnicy: strony skarżącej i organu. Pełnomocnicy stron wnieśli wywiedli jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 P.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań. Należy zauważyć, że ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Wynika z niego, że A. K. i R. K. byli współwłaścicielami działki numer [...] z arkusza mapy [...] obrębu S. o powierzchni [...], zapisanej w księdze wieczystej numer [...]. Wymieniona nieruchomość objęta została w części Zarządzeniem Naczelnika Miasta i Gminy w S. Nr [...] z dnia [...] marca 1980 r. z przeznaczeniem na cele budownictwa jednorodzinnego do realizacji w latach 1980-1984 r. Zarządzenie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu [...]. Wskutek wejścia w życie wskazanego Zarządzenia część tej nieruchomości w postaci wydzielonej działki numer [...] o powierzchni [...] m2 przeszła na rzecz Skarbu Państwa. Decyzją z [...] listopada 1980 r. Naczelnik Miasta i Gminy w S. orzekł o przejęciu przedmiotowej działki numer [...] i ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] złotych za jej cześć o powierzchni [...] m2. Organ wyjaśnił, że na wniosek A. K. i R. K. nadano S. K. na własność działkę numer [...] o powierzchni [...] m2. Taki obrót wydarzeń skutkował zatem koniecznością ustalenia odszkodowania wyłącznie za [...] m2 gruntu. Ustalone odszkodowanie zostało wypłacone w grudniu 1980 r. Decyzja z [...] listopada 1980 r. Naczelnika Miasta i Gminy w S. została unieważniona przez Wojewodę Wielkopolskiego oraz Ministra Infrastruktury i Rozwoju, jako wydana bez podstawy prawnej. Istota problemu sprowadza się w sprawie poddanej sądowej kontroli do oceny, czy zakres zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) obejmuje nieruchomości przejęte w trybie określonym w art. 5 ust. 2 u.t.b.j. (Dz. U. z 1972 r., Nr 27, poz. 192). Spór ogniskuje się zatem jedynie wokół zagadnienia prawnego – istnienia (bądź nie) podstawy prawnej do wydania nowej decyzji ustalającej odszkodowanie za przejęty przez Skarb Państwa grunt, w miejsce decyzji Naczelnika z dnia [...] listopada 1980 r., której nieważność została stwierdzona prawomocną decyzją Wojewody z dnia [...] stycznia 2014 r. Co istotne, Wojewoda, w przywołanej decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w części obejmującej rozstrzygnięcie o przyznaniu skarżącym odszkodowania za grunt i nakłady ogrodnicze. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił stanowisko Wojewody, że w dniu dzisiejszym nie jest możliwe ustalenie odszkodowania na rzecz skarżących w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W sprawie poddanej sądowej kontroli, w chwili przejęcia nieruchomości nie było podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie odszkodowania, ani też w przedmiocie wywłaszczenia. Skoro tak, to wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Naczelnika z dnia [...] marca 1980 r. – ewidentnie wadliwej jako wydanej bez podstawy prawnej – nie pociąga za sobą konieczności wydania nowej decyzji w przedmiocie odszkodowania za przejętą nieruchomość. W konsekwencji nie sposób uznać, aby obecnie toczyło się jakieś postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania, stanowiące kontynuację postępowania z 1980 r. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie może znaleźć zastosowania przepis art. 233 u.g.n., który stanowi, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Nie jest zatem zasadny zarzut skargi, zgodnie z którym art. 233 u.g.n. ma niewątpliwie zastosowanie w sprawie. Należy podkreślić, że brak jest w sprawie poddanej sądowej kontroli podstaw do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 448/13, orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Ponadto, gdyby nawet przyjąć, że art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. ma zastosowanie do stanów faktycznych (wywłaszczeń) powstałych przed wejściem w życie u.g.n. bez względu na to, czy w chwili wejścia w życie tej ustawy postępowanie w danej sprawie było w toku, to w niniejszej sprawie i tak przepis ten nie mógłby znaleźć zastosowania. Wprost z jego brzmienia wynika bowiem, że dotyczy on jedynie sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości "bez ustalenia odszkodowania". Tymczasem w niniejszej sprawie jest poza sporem, że przejęcie własności przedmiotowej nieruchomości przez Państwo w 1980 r. nastąpiło za odszkodowaniem, które zostało wówczas nie tylko "ustalone", ale i wypłacone (por. cyt. wyżej wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 448/13). W tym zakresie nie jest zasadny zarzut skargi wskazujący na konieczność ustalenia odszkodowania wedle reguł uwzględniających obecnie, a więc w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Sąd podziela także stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że odszkodowania za grunty przejmowane przez Państwo na podstawie u.t.b.j. z dnia 6 lipca 1972 r. wypłacane były na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji o odszkodowaniu. Brak było bowiem podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o odszkodowaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/WA 878/10, orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W tym stanie rzeczy organy administracji obu instancji prawidłowo odmówiły Wnioskodawcom ponownego ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Sąd podzielił także stanowisko organu odwoławczego, że pozostałe zarzuty strony skarżącej są irrelewantne dla niniejszej sprawy. Dotyczą one bowiem przede wszystkim działania organów państwa, które zdaniem strony skarżącej są dalekie od praworządności, podczas gdy podnoszone przez skarżących kwestie są sprawą cywilną i dotyczą ewentualnie żądania opartego na podstawie art. 417(1) § 2 ustawy Kodeks cywilny. Sąd podkreśla, że nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji wad, które prowadziłyby do konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W szczególności Sąd nie dopatrzył się istotnych uchybień w zakresie rozważenia oraz oceny przez organ odwoławczy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także co do poprawności uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przeciwnie, jak to już wyżej wskazano, organ odwoławczy w należyty sposób rozpatrzył cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Wyniki tych ustaleń i analiz Wojewoda przedstawił w pisemnych motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia, zredagowanych w sposób czyniący zadość wymaganiom K.p.a. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.