II SA/Po 1108/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia (...) nr (...) II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) września 2011 r., nr (...), działający na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta O., Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie art. 17 ust. 1 i 1a, oraz art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) odmówił J. M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad wnukiem C. M. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia (...) sierpnia 2011 r. J. M. zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na wnuka C. M. Do wniosku załączono orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności z dnia (...) sierpnia 2011 r., z którego wynika, iż C. M. jest osobą niepełnosprawną, dla której niezbędne jest zapewnienie stałej i długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji oraz leczenia. Wnioskodawczyni oświadczyła również, że oboje rodzice C. M. żyją i nie są pozbawieni przez sąd władzy rodzicielskiej, jednakże nie mogą zajmować się synem z uwagi na wykonywaną pracę. Mając na względzie powyższe ustalenia organ wskazał, iż w świetle art. 17 ust. 1 pkt. 1 – 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w pierwszej kolejności matce lub ojcu dziecka, którzy posiadają władzę rodzicielską i są spokrewnieni w pierwszym stopniu. Osobie spokrewnionej w dalszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wtedy, kiedy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu lub gdy taka osoba nie jest w stanie sprawować opieki na osobą niepełnosprawną, z tym, że obowiązek ten musi być stwierdzony wyrokiem sądu. Ponieważ rodzice C. M. nie są pozbawieni władzy rodzicielskiej, a obowiązek alimentacyjny wnioskodawczyni nie został stwierdzony wyrokiem sądu, brak było podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. M. nie zgadzając się ze stanowiskiem organu I instancji. Zdaniem skarżącej spoczywający na niej obowiązek alimentacyjny jest bezsporny, zaś z uwagi na fakt, iż rodzice C. M. pracują, to ona sprawuje faktyczną opiekę nad wnukiem. Jak podkreślono rezygnacja przez rodziców wnuka z pracy wiązałaby się ze znacznym pogorszeniem sytuacji życiowej całej rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) października 2011 r., nr (...), działając na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy podtrzymując w całości stanowisko organu I instancji, iż w pierwszej kolejność świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane matce lub ojcu, a dopiero następnie innym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. M. podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu. Jej zdaniem z treści decyzji Kolegium nie wynika, co leżało u jej podstaw, zaś twierdzenia, jakoby rodzice powinni zrezygnować z pracy, całkowicie pomija realia gospodarcze. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego J. M. z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej z powodu opieki nad wnukiem – C. M., legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności. Zawisły spór w istocie dotyczy wykładni art. 17 ust. 1 oraz art. 17a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które, w opinii organów, uniemożliwiają uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zawodowej z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną przez babcię, w przypadku gdy oboje rodzice C. M. nie są pozbawieni władzy rodzicielskiej, a obowiązek alimentacyjny wnioskodawczyni nie został stwierdzony wyrokiem sądu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (OTK 2008 Nr 6, poz. 107), Trybunał Konstytucyjny, orzekł, iż art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału art. 17 ust. 1 powyższej ustawy, w zakresie, w jakim zawężał w sposób niezgodny z art. 32 ust.1 Konstytucji, krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powodował pominięcie możliwości nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym, niż ich dziecko, niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone były obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując ogromne znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno – ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Dodatkowo Trybunał, w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Równocześnie Trybunał podkreślił, iż prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne musi wywodzić się z obowiązku alimentacyjnego W konsekwencji powołanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., zmianie uległa treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Obecnie świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Równocześnie art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje, że świadczenia pielęgnacyjne przysługuje osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Sąd wskazuje, iż treść powołanego powyżej przepisu art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje, że dla przyznania świadczenia dla osoby spokrewnionej w dalszym stopniu niż pierwszy, konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie, że na takiej osobie ciąży obowiązek alimentacyjny (pierwszy warunek), a następnie wyjaśnienie, czy nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu lub osoby takie nie mogą sprawować opieki nad osobą niepełnosprawną (drugi warunek). Przechodząc do pierwszego z powyższych warunków wyjaśnić należy, iż obowiązek alimentacyjny zdefiniowany został w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. I tak, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Istnienie obowiązku alimentacyjnego jest, co wprost wynika z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bezpośrednio związane z możliwością ubiegania się o świadczenie rodzinne, zależność tę należy zatem uwzględniać przy interpretacji art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Babcia jest krewną w linii prostej i jej obowiązek alimentacyjny wobec wnuków powstaje, gdy wnuk nie ma rodziców lub też gdy rodzice nie są w stanie dopełnić swego obowiązku alimentacyjnego wobec dziecka. Drugi z powołanych powyżej warunków wymaga wyjaśnienia, czy nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu lub czy osoby takie nie mogą sprawować opieki nad osobą niepełnosprawną. Jak wynika z akt sprawy oboje rodzice C. M. żyją, jednakże z uwagi na fakt, iż oboje pracują, nie są w stanie w tym czasie opiekować się swoim dzieckiem. Zdaniem organów orzekających, już sam fakt posiadania przez C. M. rodziców wystarczy dla wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz J. M. Równocześnie okoliczność, iż wykonują oni pracę, uniemożliwiającą im sprawowanie całodziennej opieki nad synem, nie może stanowić o spełnieniu przesłanki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, umożliwiającej przyznanie wnioskowanego świadczenia babci C. N. Stanowisko powyższe uznać należy za błędne. Sąd wskazuje, iż ustawodawca w powołanym powyżej przepisie art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wskazał na konkretne przeszkody u osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, które uprawniałyby do starań o świadczenie pielęgnacyjne osób innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1048/10, LEX 852469, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 stycznia 2012 r, II SA/Sz 1269/11, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji uznać należy, iż ustawodawca nie wykluczył jako przeszkody w opiece nad osobą tego wymagającą pozostawania w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, co z kolei otwiera drogę do starań o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności, oczywiście pod warunkiem, że osoby te faktycznie świadczą osobistą opiekę w takim zakresie, który uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Inna wykładnia art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych skutkowałaby niemożliwością zrealizowania celu świadczenia pielęgnacyjnego, jakim jest finansowa rekompensata z tytułu sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że dokonując wykładni przepisu art. 17 ust.1a ustawy należy mieć na uwadze nie tylko taką sytuację, w której na osobie sprawującej opiekę ciąży w całości obowiązek alimentacyjny, ale również taką, gdy obowiązek ten dotyczy tylko części obowiązku alimentacyjnego, a w pozostałym zakresie wykonuje go zobowiązany w pierwszej kolejności (por. wyrok NSA z dnia 12.01.2012r., sygn. akt I OSK 1672/11). W przedmiotowej sprawie organy zaniechały jednakże podjęcia ustaleń, czy w sprawie zachodzą przeszkody, o jakich mowa w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, faktycznie uniemożliwiające sprawowanie nad C. M. opieki przez jego rodziców. Organy, wbrew dyspozycji art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa, nie przeprowadziły należycie postępowania wyjaśniającego i nie ustaliły wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W sprawie nie wyjaśniono, bowiem sytuacji faktycznej rodziców C. M. Całe postępowanie w tej sprawie ograniczyło się, bowiem do przyjęcia, iż skoro żyją osoby obowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności (rodzice) to brak jest podstaw do przyznania świadczenia osobie zobowiązanej do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności (babcia). Organy nie ustaliły jednak, czy rodzice C. M. faktycznie nie są w stanie sprawować nad nim opieki. Okoliczność powyższa ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ze względu na treść art. 17 ust. 1a ustawy oświadczeniach rodzinnych, gdyż przesądza o tym, czy wnioskodawczyni może być uznana za osobę uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, iż organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę zaniechały wyjaśnienia, czy w świetle art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych wnioskodawczyni mogło zostać przyznane świadczenie rodzinne. Organy dopuściły się więc naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, a w szczególności wyjaśnią, czy w przedmiotowej sprawie istnieją przeszkody, o jakich mowa w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, faktycznie uniemożliwiające sprawowanie nad C. M. opieki przez jego rodziców, a w rezultacie, czy możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnioskującej o to J. M. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.