II SA/Po 1109/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w dniu 2 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. H. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1.odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu kwotę [...]([...]) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. T. H. (dalej jako strona lub skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] obejmującego nieruchomości położone między ul. [...] a al. [...] oraz między ul. [...] a ul. [...]. Skarżący zarzucił naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 poz. 1945, dalej u.p.z.p.) polegające na przekroczeniu granic władztwa planistycznego i podjęcie uchwały wyłącznie w celu zablokowania możliwości realizowania inwestycji, co do której w dniu [...] sierpnia 2019 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący dodał, że trzy z jego nieruchomości znajdują się w granicach opracowania przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta działająca przez Burmistrza wniosła o odrzucenie skargi lub ewentualnie jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej przywoływanej jako: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2019 r., poz. 506, dalej przywoływana jako: "u.s.g."), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skargę taką może zatem wnieść jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. W wyroku z dnia [...] grudnia 2015 r. (sygn. akt II FSK [...]), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "(...) do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być rzeczywisty i bezpośredni, powinien on "realnie" istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (...)." Z treści skargi wynika, że skarżący upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w okoliczności posiadania trzech nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydana na podstawie art.18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej u.p.z.p.), czyli na akt z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej uchwały, w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 ustawy). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (por.: postanowienie z dnia [...] grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK [...] i z dnia [...] kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK [...]) znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Jest to zatem uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który zobowiązany jest do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Dopiero plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Rada Gminy/ Rada Miejska, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Z tego względu nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To natomiast wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego. Podkreślić należy, że wstępny (początkowy) etap procedury planistycznej w postaci podjęcia przez właściwą radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, nie może jeszcze ustalić wiążącego sposobu zagospodarowania nieruchomości obejmowanej zamierzonym planem. Nie tworzy bowiem stanu mogącego podlegać ochronie prawnej. W świetle powyższego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Merytoryczne zarzuty dotyczące przedmiotowej uchwały mogłyby być przedmiotem oceny sądu jedynie w sytuacji wykazania przez Stronę skarżącą naruszenia interesu prawnego. To natomiast, z uwagi na przedstawione wyżej rozważania oznacza, że zarzut naruszenia wskazanego przepisu ocenić należy jako przedwczesny. Pogląd taki wyrażał WSA w [...] np. w orzeczeniu z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 184/17 i NSA w postanowieniu z dnia 22 czerwca 2017 r., II OSK 1359/17 (orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał naruszenia zaskarżoną uchwałą jego interesu prawnego lub uprawnienia. Brak legitymacji skargowej, będący konsekwencją niewykazania przez skarżącego naruszenia indywidualnego interesu prawnego postanowieniami kwestionowanej uchwały, powoduje bezprzedmiotowość oceny trybu i treści postanowień uchwały. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. skargę odrzucił. O zwrocie wpisu od skargi Sąd postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.