II SA/Po 111/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Sołectwa Ż. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych postanawia odrzucić skargę. /-/ W. Batorowicz Skargę w niniejszej sprawie na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] października 2012 r. ([...]) w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych wniosło m.in. – obok Gminy C. i Gminnej Spółki Wodnej w C. – Sołectwo Ż. reprezentowane przez sołtysa K. Z. na podstawie upoważnienia udzielonego przez Zebranie Wiejskie Ż. w uchwale nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. (k. 4, 18, 19). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. Sołectwo Ż. zgodnie z przepisami art. 5 ust. 1, art. 35 ust. 1 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz uchwałą Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] 2004 r. (Dz.Urz. Woj. Wielkopolskiego [...]) jest jednostką pomocniczą Gminy C., a organem stanowiącym Sołectwa jest Zebranie Wiejskie – § 3 ust. 1, § 5 ust. 1 statutu Sołectwa Ż. Po pierwsze zauważyć należy, że zarówno w doktrynie prawa, jak i w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż jednostka pomocnicza nie jest kolejną jednostką samorządu terytorialnego, a stanowi część większej struktury jaką jest gmina. Jak sama nazwa wskazuje, podmioty takie mają pomocniczy charakter, wykonują zadania gminy im powierzone i działają w ramach podmiotowości prawnej gminy. Same jednostki pomocnicze nie posiadają osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Nie mogą być zatem samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego (tak K. Bandarzewski i inni, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004 r., powołany przez WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 9 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 414/06 – orzeczenie dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak regulacji prawnej w ustawie o samorządzie gminnym przyznającej sołectwom, dzielnicom i osiedlom prawo do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych w Kodeksie postępowania administracyjnego dla organizacji społecznych wyłącza także możliwość przyznania tym jednostkom pomocniczym gminy pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2003 r. sygn. akt IV SA 2841/01, publ. Wspólnota 2004/9/59). Samodzielnie – we własnym imieniu i we własnym interesie – jednostki pomocnicze nie mogą skutecznie inicjować wszczęcia postępowania administracyjnego i nie mogą uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony tego postępowania (patrz wyroki NSA z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1591/12 i I OSK 1592/12 – dostępne jw. i powołane tam orzecznictwo). Zgodnie z art. 25 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej: "p.p.s.a." zdolność sądową, tj. zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona, mają oprócz osób fizycznych i prawnych, nieposiadające osobowości prawnej: państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne oraz organizacje społeczne, jak również inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na nie obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W świetle wyżej przywołanych poglądów sołectwo jako jednostka pomocnicza gminy nie należy do żadnej z grup podmiotów wymienionych w art. 25 p.p.s.a., w tym także nie jest samorządową jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Za takie uważa się bowiem jednostki, które działają jako tzw. stationes communis, dysponując wyodrębnioną częścią majątku wyposażonej w osobowość prawną gminy, powiatu lub województwa (tak M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006 r., komentarz do art. 25, Nb. 6). Brak osobowości prawnej i umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym, a szerzej podmiotowości prawnej, skutkuje uznaniem, że sołectwo nie ma zdolności sądowej, a więc nie może być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym także nie może wnieść skargi do sądu. Podobnie rzecz ma się z organami jednostek pomocniczych gminy, a w tym m.in. z sołtysem, któremu również nie można przypisać legitymacji uprawniającej do wniesienia skargi (por. przywołany wcześniej wyrok NSA w sprawie sygn. akt I OSK 1591/12). Legitymację skargową w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. może mieć natomiast w konkretnej sprawie gmina i w ten sposób bronić interesu prawnego wspólnoty lokalnej, w tym i poszczególnych sołectw, dzielnic, osiedli. Po drugie, podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego, a co za tym idzie legitymacji skargowej, i to tylko w odniesieniu do poszczególnych mieszkańców sołectwa w określonej gminie, można byłoby poszukiwać w normach prawa ustrojowego określających zadania publiczne, których treścią jest zaspokajanie potrzeb wspólnoty, na co zwrócił uwagę NSA w przywołanych wyżej wyrokach z dnia 17 stycznia 2013 r. (dotyczących skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). W uzasadnieniu tego wyroku NSA zwrócił uwagę na to, że uregulowanie kwestii uprawnień jednostki pomocniczej (sołectwa) do przysługującego jej mienia komunalnego oparte zostało na zasadzie ochrony praw nabytych, co wynika wprost z treści art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego konkretnych mieszkańców sołectwa (gminy) – oczywiście, gdyby w tym konkretnym przypadku nie byli stronami postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego w rozumieniu art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne, a w konsekwencji stronami (uczestnikami) postępowania sądowego na podstawie art. 31 i art. 32 p.p.s.a. – mogłyby być, w świetle przeprowadzonych rozważań, m.in. przepisy art. 7 ust. 1 i art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, gdyby sprawa dotyczyła mienia komunalnego, co do którego przysługują określone uprawnienia rzeczowe i inne prawa majątkowe poszczególnym mieszkańcom wsi. Reasumując stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie – wobec treści skargi i wyjaśnień sołtysa wsi Ż. przedstawionych w piśmie z dnia 7 marca 2013 r. – nie można uznać, że zaskarżona decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego dotyczy w ogóle mienia, co do którego przysługują mieszkańcom wsi (członkom sołectwa) uprawnienia rzeczowe lub majątkowe podlegające ochronie na płaszczyźnie prawa administracyjnego (samorządowego). Przede wszystkim jednak skarga nie została wniesiona przez indywidualnie oznaczonych mieszkańców wsi Ż. (członków sołectwa), lecz przez Sołectwo Ż. jako takie, którego organem wykonawczym (reprezentującym tę wspólnotę na zewnątrz) jest sołtys wsi Ż. Sołectwo zaś oraz jego organy (w tym sołtys), jak to już zostało wyjaśnione, nie mają zdolności sądowej i legitymacji skargowej w postępowaniu sądowym. W tym stanie rzeczy skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 i § 3 p.p.s.a. /-/ W. Batorowicz