II SA/Po 1118/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2013r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], Prezydent Miasta K. na podstawie art. 17, art. 20 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 z późn. zm.), art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) oraz art. 104, art. 108, art. 162 § 1 pkt 1 i art. 162 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] lipca 2013 r. decyzji własnej z dnia [...] maja 2010 r., znak [...], przyznającej K. D. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką B. K. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] maja 2010 r. przyznano skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] marca 2010 r. w wysokości 520,00 zł miesięcznie. Decyzja ta została wydana w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, które zostały następnie zmienione ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustawy. W art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej przewidziano wygaśnięcie z mocy prawa dotychczasowych decyzji przyznających świadczenie pielęgnacyjne, decyzje te zachowywały ważność do dnia 30 czerwca 2013 r. Tym samym obecnie decyzja z dnia [...] maja 2010 r. stała się bezprzedmiotowa, co z kolei uzasadniało stwierdzenie jej wygaśnięcia w świetle art. 162 kpa. Organ wskazał zarazem, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności było konieczne, gdyż w przeciwnym razie decyzja z dnia [...] lipca 2013 r. stałaby się ostateczna dopiero po 14 dniach od dnia jej wydania, co prowadziłoby w konsekwencji do wypłaty nienależnych świadczeń rodzinnych w lipce 2013 r. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. K. D. odwołała się od powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła przepisom ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustawy niezgodność z przepisami Konstytucji RP oraz przepisami Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zakresie, w jakim wspomniana nowelizacja pozbawiła ją słusznie nabytych praw na podstawie wcześniejszej decyzji administracyjnej. Skarżąca wskazała przy tym, że jej matka jest osobą niepełnosprawną: cierpi na schizofrenię paranoidalną oporną na leczenie, a nadto przeszła złamanie kości udowej prawej. Dlatego też została ona uznana za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe. Skarżąca opiekuje się swoją matką od ok. 14 lat, co stanowiło wynik poważnej decyzji życiowej związanej z rezygnacją z zatrudnienia. Od 2010 r. skarżąca jest osobą rozwiedzioną i nie może korzystać, jak wcześniej, z pensji męża jako źródła utrzymania. W tej sytuacji uzyskanie na mocy decyzji z dnia [...] maja 2010 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pozwalało jej na zapewnienie względnej stabilności finansowej, a w przyszłości – także zabezpieczenia społecznego. Następnie skarżąca przedstawiła różnice pomiędzy poprzednim i aktualnym brzmieniem powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, konkludując, iż ustawodawca w sposób nieuprawniony naruszył nabyte przez nią prawa. Tym bardziej, że w wyniku odebrania pewnej grupie opiekunów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie doszło bynajmniej do oszczędności budżetowych, wskazanych jako ratio legis w motywach uzasadniających nowelizację ustawy o świadczeniach pieniężnych. Zaoszczędzone środki pieniężne zostały bowiem przekazane na uprzywilejowanie innej grupy opiekunów poprzez zwiększenie otrzymywanego przez nich dotychczas świadczenia. Takie działanie nosi w ocenie skarżącej znamiona dyskryminacji, której stała się ofiarą. W wyniku wspomnianej nowelizacji została ona w istocie pozbawiona środków do życia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił w pełni stanowisko organu I instancji, przytaczając zarazem przepisy, które w jego ocenie znajdowały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło ponadto, że pismem z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...], skarżąca została powiadomiona przez Prezydenta Miasta K. o wejściu w życie nowych przepisów w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. K. D. wystąpiła jednak o wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej wygaśnięcie decyzji przyznającej jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ II instancji zauważył zatem, że decyzja z dnia [...] maja 2010 r. wygasła z mocy prawa w dniu 30 czerwca 2013 r., a zaskarżona decyzja organu I instancji jedynie stwierdza ten fakt. Mam ona charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdza wystąpienie z mocy prawa określonego skutku. Pismem z dnia [...] września 2013 r. K. D. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła swoją wcześniejszą argumentacją, zawartą w odwołaniu z dnia [...] lipca 2013 r. Ponadto K. D. podniosła, że jej matka wymaga całodobowej opieki. Skarżąca dodała zarazem, że jej matka zachorowała jeszcze przed ukończeniem 25 roku życia, lecz kluczowa w tej mierze dokumentacja uległa zniszczeniu podczas pożaru mieszkania w 1980 r. Mimo prób podejmowanych przez skarżącą, dokumentacji tej nie udało się także odtworzyć, gdyż karty leczenia zostały zniszczone w trakcie powodzi w K. Świadkowie, którzy mogli potwierdzić powyższe uwagi zapewne już nie żyją, a siostra matki skarżącej sama znajduje się od dawna pod opieką psychiatryczną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Na wstępie trzeba zauważyć, że decyzją z dnia [...] maja 2010 r., znak [...], Prezydent Miasta K. przyznał K. D. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, B. K., począwszy od dnia [...] marca 2013 r. na stałe (k. 9-10 akt adm. organu I instancji). Następnie, pismem z dnia [...] lutego 2013 r. organ I instancji zawiadomił skarżącą o wygaśnięciu z mocy prawa w dniu [...] lipca 2013 r. wspomnianej decyzji z dnia [...] maja 2010 r. oraz o możliwości złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego (k. 16-17 akt. adm. organu I instancji). Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżąca zwróciła się do organu I instancji o wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z dnia [...] maja 2010 r. (k. 18 akt adm. organu I instancji). Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. poz. 1548) oraz przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.). Zgodnie z art. 11 ust. 1 i 3 powołanej ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych; po tej dacie wspomniane decyzje wygasają z mocy prawa. Jak wynika z kolei z art. 11 ust. 4 cytowanej ustawy, właściwy organ w terminie 2 miesięcy od wejście w życie ustawy, tj. od dnia 1 stycznia 2013 r., informuje osoby otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów dotychczasowych o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i warunkach nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego obowiązujących od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw wyjaśnić, że zgodnie z art. 11 ust. 3 powołanej ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, wygaśnięcie dotychczasowych decyzji przyznających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego następowała ex lege (z mocy samego prawa). Oznacza to, że do powstania skutku prawnego w postaci wygaśnięcia decyzji administracyjnej nie było konieczne podjęcie jakiejś czynności lub aktu przez organy administracji publicznej, lecz skutek ten powstawał z woli ustawodawcy w momencie przez niego wskazanym. Tym samym zarówno decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...] (k. 19 akt adm. organu I instancji), jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...] (k. nienumerowane akt adm. organu II instancji), nie wywołały – i nie mogły wywołać – skutku w postaci wygaśnięcia decyzji z dnia [...] maja 2010 r., gdyż powstał on w następstwie wejścia cytowanej ustawy nowelizującej do obrotu prawnego. Trzeba nadto zauważyć, że art. 11 ust. 4 powołanej ustawy o zmianie ustawy o świadczenia rodzinnych oraz niektórych innych ustaw nie przewiduje w rozważanym przypadku wydawania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wydanej na mocy poprzednio obowiązujących przepisów, lecz jedynie przewiduje powiadomienie strony o tym fakcie za pomocą zwykłego pisma. Tym samym przepis ten nie daje podstawy do orzekania w tym zakresie w formie decyzji administracyjnej. Wystarczające było natomiast samo powiadomienie, jakie organ I instancji przesłał skarżącej w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. Niemniej, zarówno Prezydent Miasta K., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu powoływali się w toku postępowania na art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja ta stała się (1) bezprzedmiotowa, a (2) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to (3) w interesie społecznym lub (4) w interesie strony. Nie ulega zatem wątpliwości, że podstawową przesłanką, od której zależy możliwość wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., jest bezprzedmiotowość decyzji, co do której ma nastąpić stwierdzenie jej wygaśnięcia. Dopiero wtedy możliwe jest bowiem badanie, czy istnieje stosowny przepis nakazujący wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji bądź też czy za wydaniem takiego aktu przemawia interes społecznym lub interes strony. Organy administracji publicznej twierdziły przy tym w rozpatrywanej sprawie, że bezprzedmiotowość decyzji z dnia [...] maja 2010 r. wynika z jej wygaśnięcia na mocy art. 11 ust. 3 powołanej ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Z takim stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Trzeba bowiem zauważyć, że bezprzedmiotowość decyzji zachodzi wtedy, gdy pozostaje ona w obrocie prawnym a jednocześnie brak jest któregokolwiek z elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego, a w szczególności, gdy brak jest strony lub prawa bądź też obowiązku, które miałyby podlegać konkretyzacji w toku postępowania. Z tej perspektywy nie można zatem uznać, że decyzja z dnia [...] maja 2010 r. stała się bezprzedmiotowa. Wprawdzie przepisy stanowiące podstawę wydania decyzji z dnia [...] maja 2010 r. uległy zmianie, lecz modyfikacja ta nie prowadziła do bezprzedmiotowości dotychczasowych decyzji przyznających prawo do wspomnianego świadczenia rodzinnego. W wyniku nowelizacji doszło bowiem jedynie do ograniczenia pod względem czasowym mocy obowiązującej decyzji przyznających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego poprzez ich wygaszenie z dniem [...] lipca 2013 r. Tym samym decyzja z dnia [...] maja 2010 r. nie była, ani nie stała się bezprzedmiotowa, choć wygasła na skutek wejście w życie art. 11 ust. 3 powołanej ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustawy. Konsekwentnie zatem odpadła podstawowa przesłanka zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., co z kolei oznacza, że kwestionowane w niniejszej sprawie decyzje stwierdzające wygaśnięcie decyzji z dnia [...] maja 2010 r. nie znajdowały żadnego oparcia normatywnego w obowiązujących przepisach. Z tego względu zaskarżone decyzje należało zatem wyeliminować z obrotu prawnego. Podobne stanowisko spotkało się także z aprobatą w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 876/13; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 listopada 2013 r., II SA/Ol 823/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 912/13 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd pragnie wyjaśnić jeszcze na marginesie, że przedmiotem niniejszego postępowania była jedynie kontrola prawidłowości decyzji stwierdzających wygaśnięcie decyzji z dnia [...] maja 2010 r. Tym samym argumentacja skarżącej zmierzająca do wykazania niekonstytucyjności art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw nie mogła odnieść zamierzonego skutku. W tej sytuacji Sąd, rozpoznając sprawę w granicach skargi, zmuszony był na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2013 r. z uwagi na naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, tj. art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw oraz art. 161 § 1 pkt 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny uwzględnić fakt, że decyzja z dnia [...] maja 2010 r. nie była, ani nie stała się bezprzedmiotowa w wyniku wejścia w życie powołanej ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, a brak jest przepisów szczególnych przewidujacych stwierdzenie wygaśnięcia tego rodzaju decyzji przez organy administracji publicznej w drodze wydania odrębnej decyzji. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.