II SA/Po 1131/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2013 r. wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] znak [...] poprzedzającej zaskarżoną decyzję w sprawie ze skargi L. K. i Ł. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia wniosek oddalić. /-/ Wiesława Batorowicz L. K. i Ł. K., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika procesowego, wnieśli skargę na bliżej opisaną w rubrum postanowienia decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2013 r., którą skarżony organ umorzył postępowanie odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce A pozwolenia na budowę budynku usługowego – [...] na terenie położonym w [...] gm. [...] ul. [...] na działce nr [...]. W skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wniosku skarżący podnieśli, że realizacja inwestycji (budowa obiektu [...] z [...] salami bankietowymi na łączną liczbę [...] osób w bezpośrednim sąsiedztwie domów mieszkalnych) ponad wszelką wątpliwość spowoduje znaczne obniżenie wartości nieruchomości skarżących (działki nr [...]), na której został pobudowany dom mieszkalny ze środków pochodzących z walutowego kredytu hipotecznego. Powołując się na aktualną wysokość kredytu ze względu na kurs waluty, skarżący uznali, że obniżenie wartości ich nieruchomości wywołane realizacją obiektu budowlanego znacznie oddziałującego na ich nieruchomość prawdopodobnie doprowadzi do żądania przez bank udzielenia dodatkowego zabezpieczenia kredytu, czemu skarżący, ze względu na ich możliwości finansowe oraz stan majątkowy, nie będą mogli zadośćuczynić. W ocenie skarżących bezpośrednią konsekwencją rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie decyzji organu I instancji może być wyrządzenie skarżącym znacznej szkody w postaci wypowiedzenia przez bank kredytu i utraty posiadanej nieruchomości stanowiącej docelowe miejsce ich zamieszkania, jak i spłatę kredytu powyżej poziomu pierwotnego zadłużenia. Ponadto w ocenie skarżących zaistniała sytuacja "powoduje albo będzie powodować" powstanie po ich stronie również szkody niemajątkowej, jak bardzo negatywne konsekwencje dla kondycji psychicznej skarżących i ich [...] dzieci, w tym strach o dalszą egzystencję oraz znaczne zmniejszenie komfortu życia będące następstwem wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...]. Dalej skarżący bliżej opisali naturę i przebieg cierpień psychicznych wywołanych okolicznościami sprawy, jak również powołali się na fakt, że wykonanie robót budowlanych spowoduje trudne do odwrócenia skutki związane ze zmianą zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości, na której prowadzone są roboty budowlane, uniemożliwiające skarżącym korzystanie z ich nieruchomości w dotychczasowy sposób, narażające na wcześniej opisane negatywne skutki i dolegliwości, po nieodwracalne skutki w lokalnym ekosystemie włącznie. W ich ocenie wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2013 r. nr [..] jest zasadny, bowiem w świetle przedstawionych wywodów istnieje realna możliwość, że przedmiotowe pozwolenie na budowę nie ostanie się w obrocie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Na zasadzie wynikającej z dyspozycji przepisu artykułu 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu skargi sądowi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, w tym aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zarazem należy podkreślić, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu wyżej wskazanego art. 61 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów. Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje, jak i nie podlega wykonaniu decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2011 r. II OZ 1317/11 – dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżący domagają się jednakże wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę obiektu usługowego w lokalizacji bliżej określonej w tej decyzji [...]. Dla rozstrzygnięcia o żądaniu stron zasadnicze znaczenie ma ustalenie zakresu znaczenia sformułowania "w granicach tej samej sprawy" użytego w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a. Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a zatem identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej nie umożliwia jednak wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia orzekającego o wydaniu pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy przedmiotem decyzji wydanej przez organ odwoławczy jest umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony postępowania osoby składającej odwołanie. Przede wszystkim bowiem kwestia udzielenia pozwolenia na budowę oraz kwestia uprawnienia strony do brania udziału w postępowaniu prowadzonym w tym przedmiocie nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Celem postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę jest bowiem w szczególności zbadanie przez organ zachowania przez inwestora ustawowo zakreślonych warunków dla legalnego podjęcia robót budowlanych. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy tej kwestii w ogóle nie badał, poprzestając na ocenie ewentualnych przeszkód o charakterze podmiotowym, co też w każdym przypadku musi nastąpić zanim organ przejdzie do merytorycznego rozpoznania zasadności odwołania. W konsekwencji brak jest tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co też uzasadnia stwierdzenie, że decyzja organu I instancji (o udzieleniu pozwolenia na budowę) nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w postępowaniu, którego przedmiotem jest zbadanie legalności decyzji organu II instancji umarzającej postępowanie odwoławcze z przyczyn podmiotowych, to jest ze względu na brak legitymacji strony wnoszącej odwołanie (por. postanowienie NSA z dnia 28 września 2011 r. II OZ 852/11 – dostępne jw.). Ponadto należy zauważyć, że również przedmiotem oceny Sądu będzie jedynie zasadność [...] Przyjęcie koncepcji dopuszczalności zbadania przez sąd administracyjny zarzutów strony skarżącej dotyczących decyzji organu I instancji, rozstrzygającej sprawę "materialną", byłoby w istocie równoznaczne z zaakceptowaniem obejścia rygorów prawnych wynikających z art. 52 p.p.s.a. statuujących konieczność wyczerpania toku instancji przed wniesieniem skargi. Oczywiście kwestia ta ma charakter drugorzędny. Warto zauważyć, że okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności podlegają ocenie sądu, jednakże, mając na uwadze treść powołanego wyżej art. 61 § 1 p.p.s.a., stwierdzić należy, że wstrzymanie wykonania aktu (tu: decyzji) lub czynności może nastąpić tylko w wyjątkowych sytuacjach (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. II OZ 76/06, LEX nr 299367). Ponadto, wydanie postanowienia oczekiwanego przez stronę zależy od uznania sądu. Zatem nawet jeżeli strona przedstawi okoliczności, które w jej ocenie przemawiają za zastosowaniem ochrony tymczasowej, sąd nie jest zobowiązany do wydania żądanego orzeczenia. W konsekwencji, w przypadku uznania dopuszczalności wstrzymania wykonania merytorycznej decyzji wydanej przez organ I instancji w postępowaniu ze skargi na decyzję organu II instancji o umorzeniu postępowania odwoławczego z przyczyn podmiotowych, Sąd nie byłby obowiązany do automatycznego uwzględnienia wniosku strony. Okoliczności podane w tym wniosku nie stanowią, w ocenie Sądu, tego rodzaju nadzwyczajnych zdarzeń lub przewidywanych następstw (niebezpieczeństwa wystąpienia określonych skutków) wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, które wypełniałyby przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. i uzasadniały zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej. Po pierwsze, wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, a zatem na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor nabywa prawo zabudowy. Skoro zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, ze zm.) wykonanie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę stanowi realizację "prawa zabudowy" (art. 4 Prawa budowlanego), to wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę musi być zawsze traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe i może dotyczyć tylko tych przypadków, w których rzeczywiście zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Z treści art. 35a ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę może stanowić dużą dolegliwość przede wszystkim dla inwestora, nierzadko mogącą spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Inwestor, mając świadomość zaskarżenia decyzji i możliwość jej uchylenia, sam winien ocenić ryzyko związane z rozpoczęciem procesu inwestycyjnego. Inwestora mogą dotknąć skutki realizacji decyzji o pozwoleniu na budowę w postaci poniesienia znacznych kosztów lub trudnych do odwrócenia skutków, lecz to jednak od niego wyłącznie zależy, czy rozpocznie realizację robót przed rozpatrzeniem skargi. Po drugie, co się tyczy skarżących, powołane przez nich okoliczności, jak kwestia domniemanej utraty wartości ich nieruchomości wskutek realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę nie zostały poparte żadnymi przekonującymi twierdzeniami, nie świadczą zatem o tym, że wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę wiąże się z realnym i bezpośrednim niebezpieczeństwem wyrządzenia im znacznej szkody. Rozważania dotyczące spodziewanego obciążenia skarżących przez bank dodatkowym zabezpieczeniem hipotecznego kredytu walutowego, jak również dalsze prognozowane przez skarżących skutki, mają w tych warunkach charakter spekulatywny, dotyczą bowiem niewątpliwie zdarzeń przyszłych i niepewnych, gdyż uzależnionych od woli innego podmiotu (instytucji kredytowej), w tym i okoliczności związanych z samymi skarżącymi (ich przyszłą sytuacją finansową). Należy też mieć na względzie, że brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że inwestor powinien być obarczany konsekwencjami ryzyka kredytowego skarżących, jak i skutkami ich decyzji finansowych. Powoływane przez skarżących powodowanie albo możliwość przyszłego powstania po ich stronie również szkody niemajątkowej w postaci negatywnych konsekwencji dla kondycji psychicznej skarżących i ich [...] dzieci, stanowią okoliczności subiektywne, wymykające się obiektywnej kontroli Sądu. Brak również podstaw do przyjęcia, że wykonywanie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z tą decyzją samo w sobie sprowadza bezpośrednie zagrożenie dla lokalnego ekosystemu (środowiska). Roboty budowlane winny być wykonywane zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, które jest wydawane w postępowaniu, w którym przed wydaniem decyzji sprawdzana jest m.in.: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz innych dokumentów (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego). Zaś uprzednio nie zatwierdzone przez właściwy organ odstępstwo od warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz od rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym stanowi podstawę do prowadzenia postępowania naprawczego. Ewentualne szkody w zakresie utraty wartości nieruchomości, jak i związane z naruszeniem ich dóbr osobistych (kondycji psychicznej) oraz zwalczanie spodziewanych przez stronę immisji z nieruchomości inwestora należą do domeny prawa prywatnego i mogą być dochodzone postępowaniu cywilnym. Uzależnianie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny prawdopodobieństwa ostania się decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w obrocie prawnym nie wydaje się też zasadne, bowiem merytoryczne zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji nie stanowią przesłanki wstrzymania zaskarżonego aktu ani tym bardziej nie stanowią jej, ze względu na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia (umorzenie postępowania odwoławczego), merytoryczne zarzuty dotyczące decyzji organu I instancji, których rozpatrzenie może nastąpić dopiero w przyszłości w razie wyeliminowania przez sąd administracyjny z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia organu II instancji umarzającego postępowanie odwoławcze z przyczyn podmiotowych. Reasumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że nie zaszły podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu, którego przedmiotem jest umorzenie postępowania odwoławczego z przyczyn podmiotowych na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 Kodeksu [w związku z art. 105 § 1]. Ponadto brak uzasadnionych powodów do uznania, że wykonanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem przez sąd administarcyjny – która, dodać należy, nie jest zadaniem Sądu w niniejszym postępowaniu sprowadzającym się do badania legalności decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, a nie merytorycznej decyzji organu I instancji (kontrola tej decyzji należy do odrębnego postępowania i tylko w razie uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji o umorzeniu postępowania odwoławczego) – może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżących. Jak już wspomniano, nie chodzi przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale tylko takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o taką sytuację, w której powrót do stanu poprzedniego, to jest do zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków (por. postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r. II OZ 207/12 – dostępne jw.). Innymi słowy, nawet w razie dopuszczenia możliwości wstrzymania w niniejszym postępowaniu wykonania merytorycznej decyzji organu I instancji – co jednak zdaniem Sądu wykracza poza granice sprawy – strona skarżąca nie uprawdopodobniła zaistnienia przesłanek wskazanych w przywołanym przepisie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. /-/ Wiesława Batorowicz