II SA/Po 1132/17

Dnia 24 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 roku sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 r. [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] 2017 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 997,- zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt [...] O. z 13 lipca 2017 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ustalił dla P. Spółki z o.o. z siedzibą w W. warunki i zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji celu publicznego, polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] o nazwie [...] wraz z przyłączem energetycznym na działce nr ewid. [...], [...] w obrębie S. pod B., w gminie [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż z wnioskiem w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wyżej opisanego zadania inwestycyjnego wystąpiła J. L., działająca na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 13 września 2016 r., znak: [...], postanowiło wyłączyć od rozpoznania sprawy Wójta Gminy [...] i do jej załatwienia wyznaczyć Wójta [...] O.. Dalej organ wyjaśnił, iż w toku postępowania uzyskano stosowne uzgodnienia projektu decyzji z Starostą K., W. Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w P., Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w P. i Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Wobec odmowy uzgodnienia decyzji przez Wójta Gminy [...] dopiero postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 9 maja 2017 r., znak: [...], uzgodniono przedłożony przez Wójta Gminy Ł. projekt decyzji znak: [...] w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego drogi gminnej [...] W dalszej części uzasadnienia Wójt Gminy Ł. wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami za cel publiczny uznaje się między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Przedmiotową inwestycję należy traktować zatem jako cel publiczny, który podlega procedurze uzyskiwania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na fakt, iż planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć określonych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71), na inwestorze nie ciąży obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dot. realizacji ww. przedsięwzięcia. W ocenie organu, po dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz po stwierdzeniu, że wnioskowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mając na uwadze fakt, iż inwestor przedłożył wymagane przepisami dokumenty, należało ustalić warunki i zasady zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem Spółki. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. K. podnosząc, iż organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył szereg przepisów postępowania. Organ nie odniósł się do ponoszonych uwag, iż inwestycja negatywnie wpłynie na prowadzone przez odwołującego się gospodarstwo sadownicze. Ponadto nie wzięto pod uwagę sprzeciwu społeczności lokalnej. Zarzucono, że organ nie poczynił ustaleń, czy wokół planowanego przedsięwzięcia, w granicach określonych przez odległość i kierunki zależne od wielkości wskazanych przez inwestora parametrów, znajdują się miejsca dostępne dla ludności, z powołaniem się na źródła tych ustaleń. Nie ustalił też, z uwzględnieniem brzmienia § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. charakterystycznych parametrów inwestycji, pozwalających na jej prawidłowe zakwalifikowanie, co uczyniło wydaną w sprawie decyzję wadliwą. Zdaniem strony odwołującej organ pierwszej instancji naruszył art. 54 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak konkretnego wyszczególnienia parametrów inwestycji, podczas gdy decyzja ta powinna zawierać m.in. typ anten z jakich składać się ma planowana stacja bazowa, ich moc oraz ilość. Decyzja nie zawiera szczegółowych informacji w zakresie skutków inwestycji dla środowiska, w tym nieruchomości skarżącego. Organ całkowicie pominął określenie warunków i zasad w zakresie zdrowia ludzkiego. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż planowana inwestycja ma zostać usytuowana w bliskiej odległości od zabudowań mieszkalnych jednorodzinnych. Strona wskazała przy tym na negatywny wpływ pola elektroenergetycznego na zdrowie ludzi. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli także S. i T. N., K. i M. K., P. i E. K., R. i W. B., A. i T. K., J. i S. S., S. i A. S., R. i Z. S., G. i M. L., M. F. oraz A. i I. S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] 2017 r., nr [...]: 1. umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte przez mieszkańców wsi S. pod B. jako bezprzedmiotowe; 2. po rozpoznaniu odwołania T. K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż postępowanie odwoławcze zainicjowane przez mieszkańców wsi S. pod B. podlega umorzeniu. Zgodnie bowiem z wnioskiem inwestora oddziaływanie inwestycji obejmie działki nr [...] i [...] (wskazane jako teren inwestycji) oraz działki [...], [...], [...] i [...], na które inwestycja może oddziaływać. Tym samym legitymowanie się wyłącznie prawem własności do nieruchomości położonych na terenie miejscowości, w której inwestycja ma być realizowana, nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania. Wobec powyższego mieszkańcom wsi S. pod B. nie przysługuje przymiot strony postępowania, co wyczerpuje przesłankę z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. do umorzenia postępowania odwoławczego. Odnosząc się do odwołania wniesionego przez T. K. organ stwierdził, iż w decyzji organu I instancji wyraźnie określono, że inwestycja dotyczy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] o nazwie [...] planowanej do realizacji na terenie działki nr [...] w miejscowości S. pod B. . Tym samym na następnym etapie postępowania lokalizacyjnego, związanym z udzieleniem pozwolenia na budowę, przedłożony projekt techniczny nie może odbiegać od parametrów inwestycji określonych we wniosku i przedłożonej kwalifikacji przedsięwzięcia. Ponadto, zgodnie z decyzją organu I instancji, projekt techniczny m.in. musi uwzględniać warunki wynikające z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów, a tym samym zarzuty odnośnie możliwości realizacji inwestycji o parametrach innych niż wnioskowane należy uznać za bezzasadne. Dalej organ wyjaśnił, iż przedmiotowa inwestycja stanowi realizację celu publicznego, a zatem podlega regulacjom zawartym w przepisach art. 50-58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przeprowadza się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uregulowanej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem w postępowaniu związanym z ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ocenia się, czy inwestycja spełnienia zasadę "dobrego sąsiedztwa" określoną w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium zauważyło, że stosownie do art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 powołanej ustawy w toku postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje się analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji wykazało, że inwestycja nie narusza przepisów odrębnych. Teren inwestycji położony jest poza zasięgiem obszarów chronionych na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Miejsce lokalizacji inwestycji znajduje się poza strefami wymagającymi ochrony konserwatorskiej. Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, co potwierdza uzgodnienie decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych przez Starostę K. w postanowieniu z dnia [...] 2016r. Nr [...] Zgodnie z przedłożoną kwalifikacją przedsięwzięcia planowana stacja bazowa nie stanowi inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko (zawsze albo co najmniej potencjalnie) w rozumieniu przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. D.U. z 2016r., poz. 71). Wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten zostaną zachowane normatywne odległości od miejsc dostępnych dla ludności, a zatem realizacja przedsięwzięcia nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium uznało, że negatywne oddziaływanie przedmiotowej stacji bazowej będzie minimalne i wystąpi w miejscach niedostępnych dla ludzi. Skoro inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, organ zobowiązany był uwzględnić wniosek i ustalić lokalizację przedmiotowej inwestycji na wskazanym terenie. W świetle art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter związany, co oznacza w przypadku stwierdzenia zgodności z prawem ( brak naruszenia przepisów szczególnych) organ ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Kolegium wskazało, że brak aprobaty właściciela nieruchomości sąsiedniej dla wskazanego miejsca lokalizacji inwestycji nie może zostać uwzględniony. Ustalenie lokalizacji inwestycji, stosownie do art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, następuje na wniosek inwestora. Zatem organ w toku prowadzonego postępowania nie był uprawniony do wskazania miejsca lokalizacji inwestycji zgodnej z sugestią T. K. i mieszkańców. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na pkt 2 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego 7 września 2017 r, T. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 §1, 80, 11 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenie art. 54 pkt 1, pkt 2 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiono, iż organ nie odniósł się do pism strony w których wskazywano, że realizacja przedmiotowej inwestycji negatywnie wpłynie na prowadzone przez nią gospodarstwo sadownicze, stanowiące jedyne źródło jej dochodu. W pismach tych podkreślano, że inwestycja jest m.in. zagrożeniem dla pszczół, zbioru owoców, może prowadzić do zwiększenia ryzyka występowania wiosennych i letnich burz z gradobiciem. Zarzucono, iż Kolegium nie poczyniło własnych ustaleń w zakresie dokonanej przez inwestora klasyfikacji przedsięwzięcia. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy lakoniczne odniósł się do braku obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie wskazując na jakiej podstawie dokonał takiej kwalifikacji. Organ II instancji nie ustalił też, z uwzględnieniem brzmienia § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, charakterystycznych parametrów inwestycji, pozwalających na jej prawidłowe zakwalifikowanie, co uczyniło wydaną w sprawie decyzję wadliwą. Wskazano, iż przedłożona przez inwestora kwalifikacja nie uwzględnia uregulowania § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z którego to wprost wynika, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów, charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Skarżący wskazał nadto, iż należące do niego gospodarstwo sadownicze otacza teren, na którym powstać ma stacja bazowa telefonii komórkowej, jest zatem miejscem dostępnym dla ludności. Organ odwoławczy powinien więc ustalić czy wokół planowanego przedsięwzięcia, w granicach określonych przez odległość i kierunki, zależne od wielkości wskazanych przez inwestora parametrów, znajdują się miejsca dostępne dla ludności, z powołaniem się na źródła tych ustaleń. W zaskarżonej decyzji organ takich ustaleń nie poczynił. Zarzucił także, że decyzja lokalizacyjna powinna zawierać typ anten z jakich składać się ma planowana stacja bazowa, ich moc oraz ilość, tymczasem wymagane parametry techniczne nie zostały określone ani w ramach rodzaju inwestycji ani też w ramach punktu dotyczącego warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów szczególnych. Wskazano dalej, że organ nie określił warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Organ w żadnej mierze nie wziął pod uwagę zgłaszanych przez skarżącego w odwołaniu, jak i w toku postępowania przez organem I instancji, argumentów odnoszących się do prowadzenia gospodarstwa sadowniczego, na które niewątpliwy wpływ będzie miała planowana inwestycja. Decyzja nie zawiera szczegółowych informacji w zakresie skutków inwestycji dla środowiska, w tym działki nieruchomości skarżącego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik uczestnika postępowania – P. Spółki z o.o. z siedzibą W. – pismem procesowym z 26 kwietnia 2018 r. wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania podniósł, iż organy administracji prawidłowo ustaliły, że dla realizacji inwestycji uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody nie było wymagane. Wskazano, iż w świetle § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko kluczową kwestią przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jest zidentyfikowanie, czy w odległościach wskazanych przepisami rozporządzenia w linii prowadzonej w wiązce promieniowania występują miejsca dostępne dla ludzi. Ponadto, zgodnie z powołanymi powyżej przepisami rozporządzenia, równoważna moc promieniowana izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny nawet w sytuacji, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się inna realizowana lub zrealizowana instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna i radiolokacyjna. Tym samym każda antenę traktuje się jako indywidualna instalację i z tego powodu nie dokonuje się sumowania mocy anten (superpozycji pól) zarówno z innymi antenami przedmiotowej stacji bazowej, jak i stanowiących element innych instalacji radiokomunikacyjnych. Przepis ten należy traktować jako lex specialis w stosunku do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Zatem zewnętrzne przekonanie mieszkańców nieruchomości sąsiednich nie stanowi dowodu na okoliczność szkodliwości stacji bazowych. Nie ma takiej ekspertyzy, która wykazałaby szkodliwy wpływ stacji bazowych na życie i zdrowie ludzi, jeżeli stacje te są lokowane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Zdaniem uczestnika postępowanie nieokreślenie w decyzji lokalizacyjnej wydanej dla stacji bazowej telefonii komórkowej mocy lokalizowanych anten, nie dyskwalifikuje decyzji, gdyż jest to kwestia i tak podlegająca szczegółowemu badaniu w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. nr z 2017 r. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.). Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 września 2017 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] 2017r., nr [...], ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z przyłączem energetycznym na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] w obrębie S. pod B., gmina [...]. Podstawę prawną ww. rozstrzygnięć stanowiły przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle tych przepisów nie ulega wątpliwości, że planowana inwestycja ma charakter "inwestycji celu publicznego" w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017r, poz. 1073 – dalej w skrócie: "u.p.z.p."), jako inwestycja stanowiąca realizację celu, o którym mowa w art. 6 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. (t.j. Dz.U. z 2018, poz. 741 – dalej w skrócie: "u.g.n."), gdyż jego realizacja stanowić będzie realizację inwestycji polegającej na łączności publicznej. Za łączność publiczną, zgodnie z treścią art. 4 pkt 18 u.g.n., uważać bowiem należy infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co do zasady, jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja ta stanowi o możliwości przeprowadzenia inwestycji na określonym obszarze. Ma ona odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi. Przepis art. 54 u.p.z.p. wskazuje obligatoryjne elementy decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, tj.: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Zgodzić się należy ze stroną skarżąca, iż decyzja Wójta Gminy Ł. z dnia [...] 2017 r. nr [...] nie spełnia wymogów określonych w art. 54 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z utrwalonym poglądem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie tylko we wniosku złożonym przez inwestora, ale także w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w przypadku lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowe konieczne jest konkretne wskazanie jakiego są to typu anteny, jakiej mocy i wreszcie z ilu anten ma składać się planowana inwestycja, na jakiej wysokości mają być zamontowane oraz kierunek ich usytuowania. Precyzyjne wskazanie w decyzji tych elementów jest niezbędne, albowiem zgodnie z art. 55 u.p.z.p decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Wskazana wyżej materia nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organ budowlany nie jest uprawniony do dokonywania wykładni takiej decyzji i ustalania jej właściwej treści. Za inwestycję celu publicznego może być uważane tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, nie zaś takie, które ma wykonaniu wskazanego celu jedynie sprzyjać. Inwestycja w takim kształcie stanowi bowiem o realizacji celu, stąd też ustalenie parametrów technicznych w treści decyzji jest obligatoryjne (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2017 r. o sygn. akt II OSK 559/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 8 listopada 2017 r. o sygn. II SA/Po 492/17 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji nie określa ani ilości anten przewidzianych do montażu, ani rodzaju tych anten, ich mocy, wysokości na jakiej zostaną zamontowane oraz kierunku ich usytuowania. Określając parametry techniczne inwestycji organ ten ograniczył się do wskazania wysokości wieży i stwierdzenia, iż zostaną na niej zamontowane zestawy anten sektorowych i anten radioliniowych. Tak przyjętych ogólnych ustaleń nie można zatem uznać za spełniające wymagania z art. 54 u.p.z.p. i już z tego względu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja powinny zostać uchylone. Sąd zgadza się także z zarzutami strony skarżącej, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wskazuje, ażeby wywiązał się on z obowiązku wynikającego z art. 15 k.p.a. Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Dlatego też właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty. W rozpoznawanej sprawie Kolegium bardzo lakonicznie odniosło się do obszernych zarzutów dotyczących oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie pozwala uznać, ażeby podnoszone przez stronę argumenty organ odwoławczy rozważył w sposób wyczerpujący. Taki sam zarzut można zresztą postawić decyzji organu I instancji, który lakonicznie stwierdził, iż na inwestorze nie ciąży obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do treści art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zobowiązany do dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, uwzględniających także dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko. Zgodnie z art. 72 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1. Natomiast z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje także przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2017 r. o sygn. akt II OSK 2697/15 – dostępny na stronie internetowej: : http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To, czy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla danej inwestycji jest wymagana, zależy od rodzaju inwestycji. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 71) do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 20 000 W - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna; Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 1 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, e) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, f) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika, aby organy należycie zbadały, czy planowana inwestycja wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie wskazały na podstawie jakich materiałów uznały, iż taka potrzeba nie zachodzi, tym bardziej, że jak wskazano już wcześniej, organ I instancji w treści decyzji nie przesądził o ilości anten możliwych do montażu, a także kierunku, kącie nachylenia oraz wysokości na jakiej miały by one być zainstalowane. Wprawdzie na podstawie dokumentów przesłanych przez wnioskodawcę możliwym jest ustalenie, iż planowane zamierzenie obejmuje instalację 3 zestawów anten (łącznie 12 anten) na wysokości ok. 70 m, to jednak - jak wskazano już powyżej, to decyzja lokalizacyjna w sposób konkretny powinna określić lokalizację jakiego rodzaju inwestycję organ dopuścił na danym terenie. Brak określenia w decyzji parametrów planowanej inwestycji nie pozwalał na ocenę, czy dla planowanej inwestycji niezbędne było uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie bez znaczenia pozostają w tym względzie uwagi podnoszone przez skarżącego, iż tereny otaczające miejsce planowanej wieży telekomunikacyjnej, potencjalnie narażone na promieniowanie, są dostępne dla ludzi. Zauważyć trzeba, iż zgodnie z definicją pojęcia miejsca dostanego dla ludzi, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zawartą w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2013r. poz.1232), należy przez to rozumieć wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela przy tym pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 12 czerwca 2014r. sygn. akt II OSK 104/13 (dostępnym na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów. Tym samym ocena oddziaływania planowanej inwestycji na miejsca dostępne dla ludzi nie może ograniczać się tylko i wyłącznie do zabudowy mieszkaniowej zastanej w okolicy terenu, na którym realizowana będzie inwestycja. Odnosząc się do uwag podniesionych przez uczestnika postępowania, a dotyczących oceny kumulacji mocy planowanych do zainstalowania anten, Sąd pragnie zauważyć, iż z powołanych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 71) - § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 - wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: rodzaj anteny (instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne, radiolokacyjne); liczna anten; moc promieniowania poszczególnych anten; emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi; występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej innej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji pozwala na dokonanie jej kwalifikacji i charakteru (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13; z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 104/13 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, jednym z podstawowych parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej, jest ilość i moc anten. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń, w jaki sposób dana inwestycja wpłynie na środowisko, niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ich ewentualne nakładanie bądź nachodzenie się spowoduje, że moc promieniowania znacznie przekroczy wartości dopuszczalne. Dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia (por. wyroki NSA: z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13; z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się, iż wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne. Stosownie bowiem do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Przepis ten jednoznacznie przewiduje sumowanie parametrów przedsięwzięcia, którego dotyczy postępowanie administracyjne. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 lutego 2018 r. o sygn. akt II OSK 243/18 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przepisu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nie należy mylić z § 3 ust. 1 pkt 8 tegoż rozporządzenia, gdzie jest mowa o wyznaczaniu równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla pojedynczej anteny. Przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia (sumowanie parametrów planowanego przedsięwzięcia i parametrów realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju) wchodzi w grę, gdy planowane przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie osiąga progów określonych w ustępie 1 § 3 rozporządzenia. W tym stanie sprawy, wobec wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Ł. z 13 lipca 2017 r. z naruszeniem przepisu art. 54 pkt 1 u.p.z.p., co skutkowało także naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 15, art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., Sąd w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzekł o uchyleniu tych decyzji. Wobec konieczności wyeliminowania decyzji organu I instancji Sąd, na podstawie art. 135 P.p.s.a., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 7 września 2017 r. w całości. Konieczność ustalenia parametrów planowanej inwestycji i w konsekwencji zakresu jej potencjalnego oddziaływania na środowisko, zgodnie z wyżej zaprezentowanymi uwagami, może bowiem mieć także wpływ na ustalenie stron postępowania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. oraz art. 250 P.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2010r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu sądowego od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej (480,- zł) oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17,- zł.)