II SA/Po 1134/17

Dnia 06 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 06 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi M. B. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego w P. postanowieniem z dnia 3 lipca 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 119 w związku z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 599; dalej: "u.p.e.a."), nałożył na M. B. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł i wezwał zobowiązanego do jej wpłacenia w terminie 30 dni od daty otrzymania tego postanowienia na rachunek bankowy wskazany w rozstrzygnięciu, pod rygorem ściągnięcia grzywny w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnej. Jednocześnie organ wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, wskazując, że w razie niewykonania obowiązku w terminie może zostać orzeczone wykonanie zastępcze. W uzasadnieniu organ egzekucyjny wskazał, że w dniu 6 kwietnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego wydał decyzję nakazującą rozbiórkę budynku biurowo-warsztatowo-garażowego o wymiarach w planie 8 m x 22 m zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] u zbiegu ul. [...] i Poznańskiej w Owińskach, gmina C.. Zobowiązany nie podjął żadnych czynności mających na celu wykonanie obowiązku nałożonego w decyzji z dnia 6 kwietnia 2017 r., stąd w dniu 30 maja 2017 r. wierzyciel doręczył zobowiązanemu upomnienie, w którym wezwał go do dobrowolnego wykonania obowiązku. Wobec niewykonania rozbiórki wskazanego budynku, organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, kierując się przy wyborze tego środka zasadą skuteczności i celowości egzekucji. W. grzywny ustalono na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a. Wraz z przedmiotowym postanowieniem doręczono zobowiązanemu tytułu wykonawczy nr [...] W rezultacie złożonego przez stronę zażalenia, Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 13 września 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 18 u.p.e.a., uchylił zaskarżone postanowienie w części, w jakiej określono wysokość grzywny w celu przymuszenia i orzekł w tym zakresie naliczając grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł, a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że organ egzekucyjny dokonał w niniejszej sprawie wyboru środka egzekucyjnego, stosując zasadę stosowania środków egzekucyjnych najmniej uciążliwych dla zobowiązanego (art. 7 § 2 in fine u.p.e.a.). W przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego jest bardziej dolegliwy aniżeli grzywna w celu przymuszenia, gdyż pociąga za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej. Natomiast zastosowanie grzywny w celu przymuszenia powoduje tylko powstanie po stronie zobowiązanego zagrożenia wyegzekwowania kwoty określonej w postanowieniu, ale wyłącznie w przypadku dalszego niewykonywania przezeń nałożonego obowiązku. W dobrze pojętym interesie właściciela budynku jest wykonanie nałożonego obowiązku. Uchylenie postanowienia pierwszoinstancyjnego w części, w jakiej określono wysokość grzywny w celu przymuszenia spowodowane było ogłoszeniem w dniu 24 sierpnia 2017 r. komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (Dz. U. z 2017 r., poz. 38) w sprawie ceny 1 m˛ powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2017 r. Cena ta wyniosła [...] zł. Skoro wysokość grzywny stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i [...] ceny 1 m˛ powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego – a cena za 1 m˛ powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego uległa obniżeniu – wobec tego grzywna powinna być obliczona w następujący sposób: 176 m˛ (8 m x 22 m) x [...] zł x [...] = [...] zł. M. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając postanowieniu Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 13 września 2017 r. naruszenie: art. 121 § 5 u.p.e.a. w związku z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane – poprzez naliczenie grzywny na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a., mimo że obiekt, którego dotyczył obowiązek rozbiórki nie stanowi budynku w rozumieniu przepisów prawa budowlanego; art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie środka w postaci nałożenia grzywny, który nie zmierza do bezpośredniego wykonania obowiązku, w szczególności w okolicznościach, kiedy koszty rozbiórki obiektu (kontenerów), których dotyczy nakaz, nie są znaczne. Zdaniem skarżącego w rzeczywistości na działce [...] stoi zestaw kontenerów, które są wykorzystywane na różne cele związane z prowadzoną działalnością skarżącego. Przedmiotowe kontenery nie wpisują się w definicję budynku. Według strony, organ egzekucyjny powinien ustalić, czy przedmiotowy obiekt spełnia ustawowe kryteria przewidziane dla budynku, czy też nakaz rozbiórki dotyczy innego obiektu budowlanego. Niezależnie od powyższego, skarżący wskazał, że w rozpoznawanej sprawie w ramach wykonania obowiązku usunięcia samowoli budowlanej organ egzekucyjny powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Koszty likwidacji obiektów są w tym wypadku relatywnie niewielkie – między 5 a 7 tysięcy złotych. Wykonanie zastępcze byłoby dla zobowiązanego mniej dotkliwe. W. grzywny rażąco przewyższa jej prawidłowy wymiar. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, wskazując na niezasadność zawartych w niej zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżony akt nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wbrew zarzutom skargi, organy administracji obu instancji rozpoznając niniejszą sprawę prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 599; dalej: "u.p.e.a."), a w oparciu o poczynione ustalenia sformułowały prawidłowe wnioski i zastosowały właściwe przepisy prawa. Podstawą prawną zakwestionowanych w skardze rozstrzygnięć były przepisy art. 119 oraz art. 121 § 5 u.p.e.a. Zgodnie z dyspozycją art. 119 tej ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym. W myśl art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. W. wskazanej grzywny stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i [...] ceny 1 m˛ powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W rozpoznawanym przypadku organ egzekucyjny zobowiązany był do zastosowania środków przewidzianych w u.p.e.a., ponieważ skarżący M. B. nie wykonał nałożonego na niego ostatecznej decyzji administracyjnej nakadającej nań obowiązek rozbiórki budynku biurowo-warsztatowo-garażowego o wymiarach w planie 8 m x 22 m zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] u zbiegu ul. [...] i Poznańskiej w Owińskach, gmina C.. Zobowiązany został wezwany do dobrowolnego wykonania wskazanego obowiązku w terminie 7 dni od dnia doręczeniu mu upomnienia w trybie art. 15 § 1 u.p.e.a. Wobec niewykonania tego obowiązku, organ w sposób prawidłowy wystawił tytuł wykonawczy i doręczył go zobowiązanego wraz z postanowieniem nakładającym przedmiotową grzywnę w celu przymuszenia. W ocenie Sądu, działanie organu było w badanym przypadku prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że nie może odnieść zamierzonego skutku argumentacja skarżącego wskazująca na sprzeczność w treści decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki budynku oraz na niedookreślenie przez organ, czy wspomniany budynek spełnia ustawowe kryteria przewidziane dla budynku. Na etapie zaskarżenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny nie jest władny podejmować działań ingerujących w treść decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego (zob. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., II OSK 1773/16, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika to nie tylko z faktu, że organ egzekucyjny nie jest władny do badania zasadności i wymagalności egzekwowanego obowiązku (art. 29 § 1 u.p.e.a.) – a tym samy do weryfikowania czy "budynek biurowo-warsztatowo-garażowy" określony w rozstrzygnięciu z dnia 6 kwietnia 2017 r. stanowi "budynek w rozumieniu prawa budowlanego". Organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej nie jest władny uchylać, zmieniać czy też w inny sposób weryfikować ostateczną decyzję administracyjną, która podlega wykonaniu. Ponadto niedopuszczalność badania podstawy egzekwowanego obowiązku w postępowaniu dotyczącym postanowienia w sprawie grzywny w celu przymuszenia wynika z zasady niekonkurencyjności środków zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a., zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano wielokrotnie, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., tj. dotyczących zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego (zob. wyrok NSA z 13 października 2011 r., II OSK 1441/10; wyrok NSA z 11 lutego 2014 r., II OSK 2186/12; wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2185/13 – publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanym przypadku za okoliczność, która mogła podlegać weryfikacji wyłącznie w postępowaniu w sprawie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne należy uznać kwestię kwalifikacji budynku wskazanego w rozstrzygnięciu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 kwietnia 2017 r. W związku z jednoznacznym zatytułowaniem pisma strony z dnia 12 lipca 2017 r. jako: "Zażalenie zobowiązanego na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia", należy przyjąć, że jego wyraźną intencją było wniesienie wskazanego zażalenia, nie zaś zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu, skarżący mógł kwestionować treść podlegającego egzekucji obowiązku w ramach jednej z podstaw, o których mowa w art. 33 § 1 u.p.e.a., nie zaś w ramach postępowania zażaleniowego dotyczącego postanowienia z art. 122 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Niezależnie od powyższych zasad rządzących postępowaniem egzekucyjnym, Sąd zauważył, że treść rozstrzygnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia 6 kwietnia 2017r. zawiera jednoznaczne określenie, zgodnie z którym nakaz rozbiórki dotyczy "budynku" – opisanego treści decyzji. Ze względu na obowiązywanie wskazanej powyżej zasady niekonkurencyjności środków zaskarżenia, znajdującej oparcie w art. 122 § 3 u.p.e.a., nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut odnoszący się do zastosowania – zdaniem skarżącego – zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Zdaniem strony skarżącej, wykonanie zastępcze byłoby dla zobowiązanego mniej dotkliwe, aniżeli grzywna w celu przymuszenia. W ocenie Sądu, skarżący mógł kwestionować zastosowanie grzywny w celu przymuszenia składając zarzut w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. Bez względu na obowiązywanie wspomnianej zasady niekonkurencyjności środków zaskarżenia, na marginesie należy wyjaśnić, że ze swej istoty grzywna w celu przymuszenia jest mniej uciążliwym i dolegliwym środkiem egzekucyjnym, aniżeli wykonanie zastępcze. Należy zwrócić uwagę, że – jak słusznie zauważył organ odwoławczy – grzywna ma charakter przymuszający. W konsekwencji w razie dobrowolnego wykonania obowiązku nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny ulegają umorzeniu. W przypadku niewykonania obowiązku w terminie określonym w postanowieniu, podlega ona ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych. Jednak nawet wówczas nie traci ona swego przymuszającego charakteru, bowiem wykonanie obowiązku przez zobowiązanego pozwala mu uniknąć dolegliwości finansowych. Zgodnie bowiem z art. 125 § 1 u.p.e.a., we wskazanym wypadku nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Natomiast zgodnie z art. 126 ustawy, na wniosek zobowiązanego, który obowiązek wykonał, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości. Natomiast wykonanie zastępcze jest środkiem egzekucyjnym o charakterze zaspokajającym, jego zastosowanie prowadzi z reguły do przymusowego wykonania obowiązku "za" zobowiązanego i na jego koszt. Wiąże się jednak z koniecznością poniesienia przez zobowiązanego znacznie większych kosztów, które nie podlegają zwrotowi; zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje, zgodnie z art. 127 i 133 § 1 u.p.e.a., obciążony pełnymi kosztami realizacji tego środka egzekucyjnego. Według Sądu, wykonanie zastępcze nie jest środkiem, o którym jednoznacznie można twierdzić, że prowadzi bezpośrednio do wykonania egzekwowanego obowiązku. Należy zwrócić uwagę, że przy zastosowaniu wykonania zastępczego można żądać od zobowiązanego wpłacenia zaliczki na pokrycie kosztów realizacji tego środka. W sytuacji, gdy zaliczka ta nie zostanie dobrowolnie uiszczona, a od jej uiszczenia zależy rozpoczęcie przez wykonawcę robót, fakt ten spowoduje zwłokę w postępowaniu i wbrew założeniu nie nastąpi bezpośrednie i szybkie wykonanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zaliczka zostanie wówczas skierowana na drogę egzekucji należności pieniężnych, a realny skutek orzeczenia wykonania zastępczego zrówna się z orzeczeniem grzywny w celu przymuszenia. Wykonanie zastępcze wprowadza do postępowania wykonawcę, który od momentu przystąpienia do prowadzenia robót, zgodnie z art. 132 § 2 u.p.e.a. również decyduje o tym, czy odstąpi od kontynuowania robót. Stawia to zobowiązanego w gorszej sytuacji i odbiera możliwość zdecydowania o samodzielnym wykonaniu obowiązku. Nawet, gdy wykonawca i organ egzekucyjny przychylą się do wniosku zobowiązanego o zaniechanie stosowania wykonania zastępczego, organ może nałożyć na zobowiązanego konieczność złożenia odpowiedniego zabezpieczenia wykonania objętego tytułem wykonawczym obowiązku, co stanowi dla zobowiązanego kolejną dolegliwość. Wobec powyższego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że realizacja wykonania zastępczego byłaby mniej kosztowna, a przez to mniej dolegliwa niż grzywna w celu przymuszenia, a zarazem prowadziłaby bezpośrednio do wykonania obowiązku. Podkreślić należy, że najmniej kosztowna i najmniej dolegliwa dla zobowiązanego byłaby dobrowolna realizacja nałożonego na zobowiązanego obowiązku – czego skarżący na dzień złożenia skargi nie wykonał. Trzeba też dodać, że wobec treści cytowanego wyżej art. 121 § 4 u.p.e.a, trudno jest mówić o uciążliwości środka egzekucyjnego – stosowanego w stosunku do obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego – skoro w takim przypadku ustawodawca nie pozostawił organowi egzekucyjnemu wyboru środka egzekucyjnego; a grzywna w celu przymuszenia może być zastosowana tylko jeden raz. Nie zasługuje na uwzględnienie także argument zawarty w skardze, wskazujący na to, że wysokość grzywny rażąco przewyższa jej prawidłowy wymiar. Organy obu instancji zastosowały w celu obliczenia grzywny przepis art. 121 § 5 u.p.e.a. Przy czym organ odwoławczy zasadnie uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w części, w jakiej określono wysokość grzywny w celu przymuszenia – ze względu na ogłoszenie w dniu 24 sierpnia 2017 r. komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (Dz. U. z 2017 r., poz. 38) w sprawie ceny 1 m˛ powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2017 r. Cena ta wyniosła [...] zł. Jak wspomniano powyżej, wysokość grzywny stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i [...] ceny 1 m˛ powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Skoro cena za 1 m˛ powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego uległa obniżeniu, to w sposób prawidłowy grzywna została obliczona w następujący sposób: 176 m˛ (8 m x 22 m) x [...] zł x [...] = [...] zł. Wobec stwierdzenia zgodności z prawem działań organów administracyjnych w niniejszej sprawie, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.).