II SA/Po 1134/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku M. J. i L. J. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. J. i L. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji /-/ J. Szuma Pismem z dnia 16 listopada 2018 r. M. J. i L. J. wnieśli skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r., [...]. Powyższą decyzją po rozpatrzeniu odwołania M. K. organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] 2018 r., [...], którą nałożono na M. J. i L. J. obowiązek przedstawienia dwóch egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, i w to miejsce orzekł o nałożeniu na zobowiązanych obowiązku przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dla budowy budynku mieszkalnego w [...], gmina [...], działka [...] (po podziale [...] i [...]) uwzględniając dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] 1990 r., [...] wydanego przez Burmistrza Miasta i Gminy S.. W pozostałym zakresie Inspektor Wojewódzki utrzymał decyzję Inspektora Powiatowego w mocy. W skardze, poza wnioskami głównymi obejmującymi uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, M. J. i L. J. wnieśli także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (a więc na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "P.p.s.a."). W motywach wniosku wskazali, że wykonanie decyzji "spowodowałoby trudne do odwrócenia skutki, albowiem w świetle wydanej przez organ II instancji decyzji oraz jej uzasadnienia w ocenie odwołujących nie będzie możliwa zasadna ocena i sprawdzenie przez organ wykonania nałożonych obowiązków w postaci przedłożenia przez strony czterech egzemplarzy projektu budowlanego". Dodali też, że "sporne jest, czy projekt zamienny ma zawierać przyszłe roboty, które mają zostać wykonane, aby możliwe było wykonanie wyroku sądu, czy też wyłącznie obecny stan faktyczny i występujące obecnie odstępstwa od projektu. Sytuacja taka może doprowadzić również do znacznej szkody po stronie skarżących". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarżący nie przedstawili okoliczności pozwalających na uwzględnienie wniosku. Stosownie do art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Treść art. 61 § 3 P.p.s.a. formułuje alternatywnie dwie ustawowe przesłanki pozostawionego ocenie sądu wstrzymania wykonania aktu lub czynności: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Pojęcia "znaczna szkoda" lub "trudne do odwrócenia skutki" są nieostre i w związku z tym są przedmiotem interpretacji w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych. Uznaje się, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. el, komentarz do art. 61, pkt 11). Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 października 2010 r., II GZ 313/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Chodzi zatem nie o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2004 r., OZ 889/04, z dnia 8 grudnia 2004 r., OZ 694/04 oraz z dnia 9 marca 2005 r., II OZ 52/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby Sąd mógł stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, skarżący kwestionujący decyzję musi zatem przytoczyć istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że jej wykonanie spowoduje dla niego daleko idące, względnie trudne do odwrócenia negatywne konsekwencje. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że wniosek M. J. i L. J. nie zawiera uprawdopodobnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Na stronie 6 skargi w krótkim akapicie wyjaśniono jedynie, że decyzja spowoduje trudne do odwrócenia skutki, ponieważ "w świetle wydanej przez organ II instancji decyzji oraz jej uzasadnienia w ocenie odwołujących nie będzie możliwa zasadna ocena i sprawdzenie przez organ wykonania nałożonych obowiązków w postaci przedłożenia przez strony czterech egzemplarzy projektu budowlanego" oraz z tego powodu, że "sporne jest, czy projekt zamienny ma zawierać przyszłe roboty, które mają zostać wykonane, aby możliwe było wykonanie wyroku sądu [powszechnego], czy też wyłącznie obecny stan faktyczny i występujące obecnie odstępstwa od projektu". Odnosząc się do powyższego Sąd zauważa, że istotą zaskarżonej decyzji jest nałożenie na podmioty wymienione w art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej "P.b.") obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. obejmującego "sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych". Jest to standardowy obowiązek nakładany w trakcie postępowania naprawczego, wszczętego wobec sytuacji, gdy prowadzona jest budowa albo wybudowano obiekt "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach" (zob. art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., a także art. 51 ust. 7 P.b.). Innymi słowy, obowiązek "przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych" to normalny skutek decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. i trudno łączyć go z zaistnieniem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. M. J. i L. J. nie wskazali natomiast dodatkowych okoliczności mogących odnosić się do konkretnych skutków prawnych lub faktycznych, które spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, z jednoczesnym uprawdopodobnieniem, iż powrót do stanu poprzedniego będzie kosztowny lub będzie wymagał szczególnego wysiłku np. stosunkowo dużego nakładu sił i środków. Odnosząc się do przedstawionych w skardze motywów wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd tylko ubocznie zaznacza (zważając, aby nie uprzedzić kontroli legalności zaskarżonej decyzji, która nastąpi w formie wyroku), że to przepis prawa (art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.) zasadniczo określa jaki stan robót (względnie stan obiektu – w przypadku budowy zakończonej) ma zostać odzwierciedlony w projekcie budowlanym zamiennym ("zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych"). Sąd oczywiście dostrzega też, że w odniesieniu do obiektu budowlanego objętego postępowaniem zapadły wyroki Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] 2016 r. oraz – na skutek apelacji – Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] 2017 r., [...], a skutkiem tych orzeczeń jest nałożenie na M. J. i L. J. określonych obowiązków względem właściciela nieruchomości sąsiedniej M. K.. Uwzględnienie zmian wynikających z tym orzeczeń należy do oceny zlecających wykonanie projektu budowlanego zamiennego oraz projektanta. Sąd w tym miejscu może tylko informacyjnie zasygnalizować, że postępowanie naprawcze, które będzie dalej prowadzone w oparciu o projekt zamienny (zostanie on dopiero poddany weryfikacji nadzoru budowlanego – art. 51 ust. 4 P.b.) zmierzać ma do zapewnienia stanu obiektu zgodnego z prawem. Wreszcie dodać można, że w razie jakichkolwiek wątpliwości, co do sposobu przygotowania projektu budowlanego – a ze skargi zdaje się wynikać, że to w istocie rodzi niepokój po stronie skarżących – zainteresowane strony mogą zwrócić się do organu nadzoru budowlanego o wyjaśnienia. Wszakże postępowanie administracyjne z art. 51 P.b. nadal się toczy, a organy administracji obowiązane są stronom udzielać informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (zob. art. 9 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Wracając do zagadnienia głównego, którego dotyczy niniejsze postanowienie, należy stwierdzić, że skarżący nie umotywowali w sposób wystarczający dlaczego zasadne byłoby przyznanie im ochrony tymczasowej na czas prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego. Z opisanych wyżej powodów Sąd na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. orzekł o odmowie wstrzymania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 61 § 5 P.p.s.a. postanowienie wydano na posiedzeniu niejawnym. /-/ J. Szuma