II SA/Po 1135/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 lutego 2014 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) września 2013 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania E. K. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ś. wydaną w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którego przyznanie strona wystąpiła w dniu (...) lipca 2013 r. Organ I instancji odmówił wnioskodawczyni przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) w związku z opieką nad niepełnosprawną matką Z. A., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, której niepełnosprawność powstała od (...) maja 2006 r., zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia (...) czerwca 2007 r. Organ, cytując przepis art. 16a ust. 1 powołanej ustawy stwierdził, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Wyjaśniono, że powołany przepis wymaga rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i nie wystarcza samo nie podejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Wskazano, że wnioskodawczyni po raz ostatni pracowała na podstawie umowy o pracę do dnia (...) sierpnia 2006 r., przy czym przez cały okres trwania umowy o pracę przebywała na urlopie macierzyńskim, a stosunek pracy ustał z powodu jego wypowiedzenia przez pracodawcę. W okresie od (...) sierpnia 2006 r. do (...) kwietnia 2007 r. wnioskodawczyni była zarejestrowana jako osoba bezrobotna w PUP. Opieka nad matką sprawowana jest od (...) maja 2006 r. Stwierdzono brak innych członków rodziny, którzy mogliby lub chcieliby podjąć się opieki nad matką wnioskodawczyni. Ustalono, że łączny dochód osoby wymagającej opieki oraz rodziny wnioskodawczyni nie przekracza progu kryterium dochodowego wymaganego dla ustalenia prawa do zasiłku. W odwołaniu wnioskodawczyni, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem podała, że jej matka choruje od 2003 roku i wymaga całodobowej opieki. Podała, że pracy nie mogła podjąć, bo mama już chorowała. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazało na to, że o ile na wnioskodawczyni ciąży obowiązek alimentacyjny wobec chorej matki, to nie ziścił się warunek rezygnacji z zatrudnienia, co było podstawą wydania decyzji odmownej. Odwołując się do brzmienia art. 16a oraz art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych Kolegium stwierdziło, że od (...) sierpnia 2006 r. wnioskodawczyni nie była nigdzie zatrudniona, a tym samym nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Po tej dacie wnioskodawczyni była zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna i figurowała w rejestrze do (...) kwietnia 2007 r. Oznacza to, że będąc zarejestrowaną w urzędzie pracy była osobą poszukującą i zainteresowaną podjęciem dalszego zatrudnienia. Opiekę nad matką zaczęła sprawować jeszcze będąc zatrudnioną na umowę o pracę. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu E. K. domagała się uchylenia decyzji Kolegium i przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Podniosła, że w czasie, gdy była na bezrobociu, opiekowała się obojgiem chorych rodziców, a tata zmarł w 2008 r. Chciałaby pracować, lecz stan zdrowia mamy to uniemożliwia. Nie stać jej na powierzenie opieki nad matką innym osobom czy instytucjom. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Kolegium podkreśliło, że skarżąca zaczęła sprawować opiekę nad mamą jeszcze będąc zatrudnioną na podstawie umowy o pracę, a następnie poszukiwała zatrudnienia, legitymując się statusem osoby bezrobotnej. Z powyższego wynika, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia celem sprawowania opieki, bowiem godziła zatrudnienie z tą opieką, co potwierdza późniejsze zarejestrowanie w PUP i poszukiwanie zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia (...) sierpnia 2013 r., którą odmówiono przyznania skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zasiłek, którego dotyczył wniosek skarżącej, jest nowym świadczeniem wprowadzonym do ustawy o świadczeniach rodzinnych z dniem 1 stycznia 2013 r., jak to wynika z art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548). Nabycie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione jest od spełnienia szeregu przesłanek wynikających z art. 16a ustawy oświadczeniach rodzinnych oraz niewystąpienia przesłanek negatywnych o których mowa w ust. 8 tego przepisu. Zgodnie z przepisem art. 16a ust. 1 tej ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z ust. 2 powołanego przepisu wynika natomiast, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ilekroć jest w niej mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza to m.in. niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (lit. a). Natomiast z art. 3 pkt 22 tej ustawy wynika, że zatrudnienie lub inna praca zarobkowa oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej; W rozpoznawanej sprawie matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia (...) lipca 2007 r., z którego to orzeczenia wynika, że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datowany jest od dnia (...) maja 2006 r. Wątpliwości nie budziło ustalenie miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie wnioskodawczyni, ani fakt, że ustalony dochód nie przekracza kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy obydwu instancji uznały, iż wnioskodawczyni nie spełnia wynikającej z art. 16a ust. 1 powołanej ustawy przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organów, przesądza o tym treść przedstawionego przez wnioskodawczynię świadectwa pracy z dnia (...) sierpnia 2006 r., z którego wynika, że stosunek pracy ustał w wyniku wypowiedzenia przez pracodawcę, jak również fakt zarejestrowania w PUP celem poszukiwania zatrudnienia w okresie od (...) sierpnia 2006 r. do (...) lutego 2007 r. Powyższe okoliczności, w powiązaniu z ustaleniami dotyczącymi niepełnosprawności matki skarżącej, w uznaniu organów wykluczają możliwość przyjęcia, iż w sprawie doszło do rezygnacji przez wnioskodawczynię z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad jej niepełnosprawną matką. Organy uznały ponadto, że pomimo wykazanej u matki niepełnosprawności w stopniu uzasadniającym stwierdzenie o konieczności sprawowania opieki, skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy, zatem jako osoba bezrobotna i poszukująca pracy pozostawała w gotowości do podjęcia zatrudnienia. Stanowiska tego Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela. W ocenie Sądu rozpatrujące sprawę organy naruszyły art. 16a ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że tylko ustanie zatrudnienia w określonym trybie i czasie stanowi wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Tymczasem na gruncie omawianego przepisu art. 16a ust. 1 stwierdzić należy, że nie uzależnia on spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia (np. świadczonego w formie umowy o pracę) od ustania tegoż zatrudnienia w określonym prawem trybie. Istotny pozostaje motyw, przyczyna i cel, dla którego zatrudnienie ustaje. Musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy (uwzględniający również aspekt czasowy) między ustaniem zatrudnienia a podjęciem przez wnioskodawcę opieki nad wskazaną w tym przepisie osobą (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 506/13, LEX nr 1343997, dostępny w bazie orzeczeni jw.). Aspekt czasowy w tym wypadku sprowadza się do stwierdzenia, że rezygnacja z zatrudnienia miała miejsce w okresie, gdy po stronie osoby wymagającej opieki istniał stan niepełnosprawności, o którym mowa w przepisie art. 16a ust. 1 powołanej ustawy, co w praktyce w zasadzie odnosi się do dowolnego momentu w okresie od daty powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności do dnia złożenia wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy. W rozpatrywanym przypadku znaczny stopień niepełnosprawności matki skarżącej ustalony został od dnia (...) maja 2006 r., a rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło z dniem (...) sierpnia 2006 r. Należy wskazać, że w okresie trwającego od 1991 r. zatrudnienia skarżąca korzystała z urlopów macierzyńskich i wychowawczych w związku z narodzinami kolejnych dzieci. W tych uwarunkowaniach nie można wywodzić, jak podniesiono w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, że skarżąca godziła pracę z opieką nad matką. Opieka ta mogła być sprawowana bez przeszkód, bowiem skarżąca pracy zawodowej nie wykonywała. W istocie rozwiązanie umowy o pracę przez pracodawcę było dla skarżącej korzystne, bowiem mogła nadal sprawować opiekę nad matką. Zdaniem Sądu pozostawanie w ewidencji PUP jako osoba bezrobotna, nie wyklucza przyjęcia, że w sytuacji gdyby w okresie tym oferta pracy pojawiła się, to skarżąca nie mogłaby z niej skorzystać z racji konieczności sprawowania opieki. Okoliczności tych nie rozważono i nie wyjaśniono. W rozpatrywanej sprawie istotnym jest, że niepełnosprawność matki datuje się od dnia (...) maja 2006 r., gdy skarżąca pozostawała w zatrudnieniu, lecz w istocie zatrudnienia tego nie wykonywała, bowiem od (...) września 1990 r. do (...) sierpnia 2006 r. wykorzystywała urlop wychowawczy. Powyższe wynika z analizy świadectwa pracy. Przebywając w domu skarżąca mogła zatem opiekować się schorowaną matką, choć formalnie pozostawała w zatrudnieniu. W tym miejscu – jakkolwiek z uwagi na różnice w brzmieniu pomiędzy przepisami art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy odnosić się do tego zagadnienia z pewną ostrożnością – warto także wskazać na stanowisko prezentowane przez WSA w Gdańsku w wyrokach z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 408/13 oraz z 26 września 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 592/13 i III SA/Gd 630/13, w których wyrażono pogląd, że błędna jest interpretacja art. 16a ust. 1 omawianej ustawy polegająca na przyjęciu, że "w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad »pozostałymi niepełnosprawnymi«, ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej)." W wyrokach tych WSA stwierdził, że "specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim sygn. akt II SA/Go 550/13). A zatem to sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, i nie ma tu żadnego znaczenia czy osoba opiekująca się niepełnosprawnym członkiem rodziny zrezygnowała z zatrudnienia lub zrezygnowała z podjęcia zatrudnienia. W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie akt podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Wspomniany WSA w Gdańsku uznał w konkluzji, że "nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki »rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej«." Powyżej stwierdzona po stronie organów błędna wykładnia przepisu prawa materialnego doprowadziła w konsekwencji do naruszenia przez organy przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) w zakresie obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy na podstawie całokształtu jej okoliczności. Zastosowana wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych spowodowała, że organy w istocie z faktu rozwiązania umowy o prace przez pracodawcę w okresie gdy matka wymagała opieki i następnie rejestracji w PUP wyprowadziły niedopuszczalny w tych warunkach kategoryczny wniosek, że skarżąca nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny. Tymczasem należało przeprowadzić pogłębione postępowanie dowodowe, uwzględniając twierdzenia wnioskodawczyni sformułowane w ramach wypowiedzenia się strony w sprawie (art. 81 kpa), jak również skorzystać z możliwości przesłuchania strony (art. 86 kpa) lub innych osób (świadków – art. 83 kpa), w celu ustalenia okoliczności mających miejsce w okresie obejmującym czas ustania zatrudnienia skarżącej w 2006 r. oraz wolę i powody powstrzymania się od kontynuowania zajęć zarobkowych (aktywności zawodowej) oraz powiązanie tych okoliczności z opieką nad niepełnosprawna matką. Dodać również należy, że nie ma dla rozstrzygnięcia sprawy żadnego znaczenia fakt, iż skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w okresie od daty ustalenia stopnia niepełnosprawności jej matki. Stwierdzone uchybienie przepisom prawa materialnego, które niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, jak również będące skutkiem powyższego uchybienia naruszenie przepisów postępowania w zakresie ustalenia okoliczności sprawy kluczowych dla jej rozstrzygnięcia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zostały popełnione przez organy obydwu instancji. Wobec tego Sąd uznał za konieczne uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z uwagi na znaczenie ustaleń faktycznych, których w sprawie zabrakło, a mających bezpośrednie przełożenie na ocenę prawną sytuacji skarżącej oraz rozważenie zasadności jej wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135, a także art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, oceniając, czy zostały w sprawie spełnione wszystkie przesłanki, od których ustawodawca uzależnił prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W tym celu należy przeprowadzić pogłębione postępowanie dowodowe, korzystając z odpowiednich środków dowodowych, w szczególności wskazanych przez Sąd w uzasadnieniu wyroku.