II SA/Po 1139/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] 2013r. nr [...], II. przyznaje adwokatowi B. M. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, kwotę [...] zł ([...]) w tym [...] zł ([...]) tytułem podatku od towarów i usług, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 1, art. 39 w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 1 oraz art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182, z późn. zm.), działający z upoważnienia Wójta Gminy K. Kierownik [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w K. (dalej również: "Kierownik [...] w K."), po rozpatrzeniu wniosku H. C. z dnia 18 lipca 2013 r. o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności, leków (4 recepty) i na opłaty rachunków "na życie" - odmówił H. C. przyznania pomocy finansowej. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w dniu 18 lipca 2013 r. H. C. wniósł do [...]OPS w K. wniosek o udzielenie pomocy finansowej. Podniósł, że w toku postępowania ustalono, iż H. C. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe; wnioskodawca posiada gospodarstwo rolne na terenie gminy [...] o powierzchni [...] ha przeliczeniowego oraz na terenie Miasta K. o powierzchni [...] ha przeliczeniowego, co daje łącznie 8,[...] ha przeliczeniowego; H. C. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. jako osoba poszukująca pracy. Organ podniósł, że zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250 zł. W związku z powyższym organ ustalił, że łączny miesięczny dochód z gospodarstwa rolnego wnioskodawcy wynosi [...] zł. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku nie przekracza kwoty 542 zł, przy jednoczesnym przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności: sieroctwo, bezdomność, bezrobocie, długotrwała choroba, niepełnosprawność itp. Zdaniem organu dochód wnioskodawcy ustalony w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wynosi [...] zł i znacznie przekracza kryterium dochodowe, co nie kwalifikuje strony do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej. Ponadto organ wyjaśnił, że w lipcu 2013 r. wnioskodawca otrzymał pomoc w postaci specjalnego zasiłku celowego na zakup leków i leczenie w wysokości 150 zł, a zasiłki celowe mają charakter jednorazowy i nie są pomocą comiesięczną. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł H. C. podnosząc, że grunty rolne są w dzierżawie u osoby trzeciej i nie uzyskuje żadnych dochodów z tych gruntów, a szczególnie kwoty [...] zł. Wskazał, że aktualnie toczy się postępowanie sądowe w sprawie przyznania renty z tytułu ciężkiego uszczerbku na zdrowiu spowodowanego warunkami pracy. Podniósł także, że został oszukany przez trzy wskazane w odwołaniu osoby, które pozbawiły go 1,5 ha gruntów, urządzając sobie na nich drogę dojazdową. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. o nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego uznał, że H. C. nie spełnia kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, o którego przyznanie wystąpił. Wyjaśnił, że na podstawie art. 8 ust. 9 w zw. z art. § 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowym oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823) przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250 zł - niezależnie do tego, czy i w jaki sposób właściciel korzysta z gospodarstwa rolnego. Ponadto Kolegium przybliżyło treść art. 2 ust. 1, art. 8 ust,. 1 pkt 2 oraz art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Podniosło również, że wnioskodawca otrzymał w lipcu 2013 r., pomoc w postaci specjalnego zasiłku celowego na zakup leków i leczenie w wysokości 150 zł. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, organ uznał je za pobawione wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie przyznania zasiłku celowego. Skargę na powyższą decyzje wniósł H. C., przedstawiając zarzuty i argumentację w swej istocie tożsame z wcześniej podniesionymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreślił, że "wraz z żoną" nie osiąga żadnych dochodów z gruntów rolnych, które są w dzierżawie, w tym dopłat do upraw rolnych. Podniósł, że trwa postepowanie o przyznanie renty już 3 rok i w tym okresie nie miał żadnych dochodów "z tytułu gruntów rolnych tylko [...] tys. zł na rok dzierżawy z oszukanych gruntów rolnych o około 1,5 ha"; od stycznia do października [2013 r.] nie otrzymał żadnej pomocy z finansowej poza kwotą 150 zł. Powołał się także na bardzo trudną sytuację materialną, życiową i zdrowotną, w tym na to, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto zwróciło uwagę na pomimo zawarcia w skardze wyrażenia, że wnioskodawca nie ma "wraz z żoną" jakichkolwiek dochodów, z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i oświadczenia skarżącego wynika, ż jednoznacznie, że prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe. Na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącego (ustanowiony z urzędu w ramach przyznanego stronie prawa pomocy) podtrzymał żądania i argumentacje skargi, a nadto podniósł, ze skarżący nie podał żadnych informacji o swojej sytuacji i pełnomocnik opiera się wyłącznie na informacjach zawartych w aktach. Ponadto pełnomocnik wniósł o "zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, które to koszty nie zostały opłacone nawet w części". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje, jak to wynika z art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a."), tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego jest kwestia odmowy przyznania skarżącemu pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup żywności, leków i na opłacenie rachunków "na życie". Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia Kierownika [...]OPS w K. stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w tym art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy. W myśl tego przepisu zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym zależnym od spełnienia kryterium dochodowego określonego przez ustawodawcę w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 8 ust. 3 tej ustawy o pomocy społecznej dochód stanowi sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenie społeczne określone w odrębnych przepisach, jak również kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Sposób ustalenia wysokości dochodu określają dalsze przepisy art. 8 ( ust. 4-13) powołanej ustawy. Jak wynika z niekwestionowanych przez skarżącego ustaleń organów obydwu instancji, które znajdują swoje potwierdzenie w zgromadzonych dokumentach zawartych w aktach postępowania, skarżący jest posiadaczem gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 8,[...] ha przeliczeniowego i figuruje w ewidencji podatników podatku rolnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 1381, z późn. zm.) opodatkowaniu podatkiem rolnym podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza. Natomiast za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, o których mowa w art. 1, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej (art. 2) W tej sytuacji, na gruncie rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie ma interpretacja przepisów regulujących dochód uzyskiwany z posiadanego gospodarstwa rolnego. I tak, na podstawie art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 1 pkt 2 lit. e powołanego przez Kolegium rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823), ustawa przyjmuje założenie, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250 zł (stawka ta obowiązuje od dnia 1 października 2012 r.). Dochód ten ma zatem charakter ryczałtowy i wyliczany jest jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa, niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. O włączeniu dochodów z gospodarstwa rolnego do uzyskanych w danym okresie dochodów nie przesądza zatem rzeczywista wartość osiąganych z niego pożytków, ale wyłącznie fakt umieszczenia gruntów w ewidencji, jako gruntów o stosownym przeznaczeniu (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2000 r. sygn. akt I SA 1406/00, Lex nr 793441, a także wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 777/05, z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 724/09 oraz z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1292/09 - orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, dla celów udzielania świadczeń z pomocy społecznej przyjmuje się apriorycznie, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250 zł i zarazem przepisy nie przewidują jakichkolwiek wyjątków od przyjętej w art. 8 ust. 9 powołanej ustawy zasady wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody. W tym miejscu wskazać należy, że ustawa o pomocy społecznej nie zawiera przepisów podobnych do tych, jakie w odniesieniu do możliwości obliczania dochodu na zasadach ogólnych przyjęto w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456, z późn. zm.) w przypadku, gdy grunty rolne oddane zostały w dzierżawę w sytuacjach wymienionych w art. 5 ust. 8a tej ustawy. Tym samym, podnoszona przez skarżącego okoliczność wydzierżawienia posiadanych gruntów rolnych nie wpływa na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W świetle powołanych wyżej przepisów dla ustalenia prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (kryterium dochodowe) należy przyjąć, że każdy właściciel nieruchomości rolnej uzyskuje dochód miesięczny z 1 ha przeliczeniowego w wysokości wskazanej we właściwym rozporządzeniu określającym zweryfikowane kryteria dochodowe oraz kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, niezależnie od tego, w jaki sposób korzysta z nieruchomości lub w jaki sposób nią rozporządził (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1327/10 - dostępny jw.). Stąd też, mimo że skarżący w istocie podnosi, iż nie prowadzi osobiście działalności rolniczej, to fakt posiadania tytułu własności do gruntów rolnych (gospodarstwa rolnego) uprawniał organy do ryczałtowego wyliczenia jego dochodu. Idąc dalej, stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo ustaliły dochód skarżącego. Skoro bowiem wnioskodawca jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 8,[...] ha przeliczeniowego, to jego miesięczny ryczałtowy dochód z tego gospodarstwa wynosić będzie [...] zł (8,[...] ha x 250 zł [...] zł) i tym samym przekracza ustawowe kryterium dla jednoosobowego gospodarstwa domowego wynoszące 542 zł. Podnoszona przez skarżącego kwestia nieotrzymywania dotacji unijnych (dopłat bezpośrednich) ani wzajemne rozliczenia z dzierżawcą gruntów nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Ponadto należy zauważyć, że H. C. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. jako osoba poszukująca pracy, co oznacza, że brak jest możliwości pomniejszenia jego dochodu o składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne. W tych okolicznościach zaakceptować należy stanowisko organu, że skarżącemu zasiłek celowy nie przysługiwał, bowiem nie spełnił on ustawowej przesłanki kryterium dochodowego. Wobec przekroczenia kryterium dochodowego, organy słusznie odmówiły przyznania skarżącemu zasiłku celowego z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Niemniej jednak zauważyć należy, że organy pomocy społecznej mimo to naruszyły przepisy prawa w niniejszej sprawie, bowiem nie poczyniły rozważań w kwestii przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, które to świadczenie może być przyznane osobom, których dochód przekracza kryterium dochodowe. W przepisach art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej ustanowiono zasady indywidualizacji i fakultatywności świadczeń z pomocy społecznej. Zasada indywidualizacji dotyczy z jednej strony indywidualnego rozpoznania świadczeń, z drugiej zaś dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych właściwości zainteresowanego. Zasada fakultatywności polega na niemożności domagania się przez osoby i rodziny ubiegające się o świadczenia pomocy społecznej, aby przyznano im je w określonym przez stronę rodzaju lub postaci. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ powinien kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i 4 powołanej ustawy. Chodzi o dostosowywanie rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 708/12, Lex nr 1330171). Wobec tego, w związku z odmową przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej organy administracji obowiązane są z urzędu rozważyć możliwość przyznania osobie specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 tej ustawy (por. wyrom WSA w Bydgoszczy z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 700/10, Lex nr 752146). W niniejszej sprawie działania takiego po stornie organów niewątpliwie zabrakło. Okoliczności przedstawione w uzasadnieniach decyzji wydanych przez organy orzekające niniejszej sprawie nie wskazują na to, że w odniesieniu do konkretnego wniosku skarżącego z dnia 18 lipca 2012 r. organy rozważyły możliwość przyznania mu specjalnego zasiłku celowego na zaspokojenie potrzeb zgłoszonych w tym wniosku. Wskazanie przez organy, że w lipcu 2013 r. skarżący otrzymał pomoc w postaci specjalnego zasiłku celowego na zakup leków i leczenie w wysokości 150 zł, nie wyjaśnia, czy świadczenie to dotyczy żądania zawartego we wniosku z dnia 18 lipca 2013 r., a ponadto nie pokrywa się z zakresem wniosku. Przypomnieć wobec tego należy, że zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Użycie w tym przepisie zwroty "może być przyznane" oznacza, to, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego wydawane jest w ramach tak zwanego uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne, choć jest uprawnieniem organu administracyjnego do wyboru rozstrzygnięcia sprawy, to nie pozwala mu jednak na dowolność w załatwieniu sprawy. Orzekając w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego, organ ma obowiązek – jak to już wspomniano – wziąć pod uwagę wskazówki, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Reasumując wszystko powyższe, stwierdzić należy, że kontrola zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że pomimo trafnego uznania, ze skarżący nie kwalifikuje się do przyznania mu pomocy w postaci zasiłku celowego z art. 39 ustawy o pomocy społecznej - ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego, to organy zaniechały rozważenia całokształtu sytuacji skarżącego (a zatem nie tylko okoliczności wskazanych we wniosku) w zakresie możliwości przyznania mu specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 powołanej ustawy. To zaś uzasadnia stwierdzenie po stronie organów obydwu instancji naruszenia przepisów postępowania: art. 7 i art. 77 § 1, art. 11, art. 15 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego: art. art. 41 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro sytuacja skarżącego powinna być rozpatrzona również na tle możliwości przyznania mu pomocy materialnej (przede wszystkim finansowej), która nie jest uzależniona od spełnienia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I sentencji wyroku), a w konsekwencji orzekł co do wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a. (pkt II sentencji). Ponownie rozpatrując sprawę, organ I powinien wyjaśnić wszechstronnie sytuację zdrowotną, mieszkaniową i rodzinną skarżącego i z tej perspektywy ocenić wagę zgłoszonych przez skarżącego potrzeb pod kątem uznania jej za szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, i możliwości przyznania mu specjalnego zasiłku celowego (art. 41 pkt 1) lub też innego rodzaju świadczenia - o charakterze zwrotnym (art. 41 pkt 2). O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego z urzędu (a tego dotyczył w istocie wniosek pełnomocnika pomimo użycia nieadekwatnego sformułowania żądania o "zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, które to koszty nie zostały opłacone nawet w części") Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 p.p.s.a.