II SA/Po 115/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu Wydział II w składzie następującym: Przewodniczy: Sędzia WSA Małgorzata Górecka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 08 czerwca 2006 r. spraw ze skargi M. T. na uchwałę Rady Miasta w P. z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] w przedmiocie protestów do projektu planu miejscowego; postanawia: odrzucić skargi. /-/ M. Górecka W toku procedury planistycznej prowadzonej w trybie określonym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. - dalej uzp) M.T. w piśmie z dnia 23.07.2005 r. określonym jako zarzuty do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "terenu w rejonie węzła Antoninem - wschód" w Poznaniu zakwestionowała ustalenia wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania dla terenu w rejonie węzła Antoninek - wschód część A, B i C w Poznaniu. Według twierdzeń wnoszącej zarzuty zmiana przeznaczenia części działki nr [...] i działek [...], [...] ark. [...] obr. G. na cele przemysłowe i likwidacja aktualnie istniejącego tam naturalnego klina zieleni, tworzącego pas izolacyjny między terenami przemysłowymi, a usługowo- przemysłowymi, praktycznie zablokuje możliwość korzystania z nieruchomości stanowiącej jej własność na cele usługowe bowiem pozostawienie spornego klina zieleni pozwoli - w ocenie wnoszącej zarzuty - na korzystanie z tego terenu zarówno w celach przemysłowych jak i usługowych celem zapewnienia odpowiednich warunków dla osób korzystających z tych usług. Nadto M. T. podniosła zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 20 ust. 1 ustawy o lasach. Prezydent Miasta P. zakwalifikował pismo skarżącej w części dotyczącej zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "terenu w rejonie węzła Antoninek - wschód część B" w Poznaniu kwestionujących przeznaczenie części działki nr [...] ark. [...] obr. G. oraz działek nr [...], [...] ark. [...] obr. G. na cele nieleśne jako protest albowiem w jego ocenie pismo te nie spełniało w tym zakresie wymogów, jakie art. 24 uzp stawia środkowi prawnemu w postaci zarzutu, M. T. nie jest właścicielem działek, których przeznaczenie w projekcie kwestionowała i zastrzeżenia co do ochrony klina zieleni na działce sąsiedniej sprowadzały się do ewentualnego naruszenia interesu faktycznego, a nie prawnego. Rada Miasta Poznania podzielając to stanowisko w dniu 27 września 2005 r. uchwałami: Nr LXXVIII/862/IV/2005, odrzuciła protest skarżącej. Skarżąca skierowała w dniu 8.11.2005 r. do Prezydenta Miasta Poznania wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na które udzielono pismem z dnia 8.12.2005 r .odpowiedzi stwierdzając brak podstaw do jego uwzględnienia. W skardze kierowanej do tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaskarżyła uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 27 września 2005 r. nr LXXVIII/862/IV/2005 w części dotyczącej odrzucenia protestu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego "terenu w rejonie węzła Antoninek - wschód część B" w Poznaniu przeciwko przeznaczeniu części działki nr [...] ark. [...] obr. G. oraz działek nr [...] i [...] obr. G. na cele nieleśne. W uzasadnieniu skargi podniosła, że błędnie zakwalifikowano jej zarzuty w tej części jako protest i w tym względzie odwołała się do podanego i cytowanego w treści skargi orzecznictwa NSA wskazując, iż posiadanie tytułu prawnego do gruntu objętego planem nie może być jedynym kryterium oddzielania zarzutów od protestów. Zdaniem skarżącej posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości sąsiadujących do przedmiotowych działek objętych skarżonym projektem, na których to działkach w przyszłości ma być podejmowana działalność wyłącznie przemysłowa, kolidująca - w ocenie skarżące - z działalnością przemysłowo-usługową wykonywaną na działkach, do których ma ona tytuł prawny i dodatkowo planowana likwidacja pasa zieleni - powoduje, że skarżąca ma prawo do szukania ochrony własnego interesu. Skarżąca nadto zarzuciła, iż nie został spełniony wymóg prawidłowego zawiadomienia skarżącej o sesji Rady Miasta, na której została podjęta skarżona uchwała. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Poznania wniosła o ich odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o ich oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że wykładnia art. 23 i 24 uzp wskazuje jednoznacznie, iż legitymacja skargowa w postępowaniu planistycznym przysługuje wyłącznie osobie, która wniosła skutecznie zarzut na ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż ustawodawca pozbawił prawa do wniesienia skargi osoby, których interes prawny nie został naruszony przez ustalenia projektu tego planu. Argumentując za odrzuceniem skargi wyjaśniono, że skarżąca nie wskazała na naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia. Nie jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym projektem planu, część B bowiem ma tytuł prawny do nieruchomości położonych na terenie objętym częścią A planu. O naruszeniu interesu prawnego można mówić jedynie w wówczas, gdy dojdzie do naruszenia normy prawnej zawartej w przepisie powszechnie obowiązującego prawa. Przy tym nie wystarczy tu naruszenie jakiejkolwiek normy prawnej. Konieczne jest naruszenie takiej normy, która jest źródłem czyjegoś uprawnienia; normy, która wyznacza czyjś status prawny w takim sensie, iż może twierdzić, że zachowanie innych podmiotów względem niego jest mu należne. Kontynuując powyższą argumentację podniesiono, iż projekt mpzp - część B dotyczy przeznaczenia terenu pod przemysł, zaś teren części A, gdzie znajdują się nieruchomości skarżącej przeznaczony jest pod przemysł lub usługi i sama skarżąca wnioskowała w wniesionych wcześniej zarzutach do projektu przedmiotowego planu podczas jego pierwszego wyłożenia aby jej teren był także przeznaczony pod usługi. Obecnie zaś kwestionuje to, że sąsiedni teren jako przeznaczony wyłącznie pod przemysł koliduje i narusza jej interes i uprawnienia. Z kolei co do zarzutu likwidacji pasa zieleni, wskazano, iż przeznaczenie terenu, na którym znajdują się nieruchomości skarżącej jako terenu pod przemysł lub usługi nie wymaga; utrzymania pasa zieleni bowiem teren ten sąsiaduje z terenem, dla którego w projekcie mpzp Antoninek przewidziano podobne przeznaczenie a skoro - zdaniem skarżącej - działalność związana ze świadczeniem usług wymaga zapewnienia dla klientów odpowiednich warunków i skoro przeznaczenie jej działek pod usługi zostało przyjęte na wniosek skarżącej, to nie ma takiego prawa, które gwarantowałoby zapewnienie tych warunków poprzez wprowadzenie ograniczeń uprawnień właścicielskich na terenach sąsiednich. W ocenie Rady Miasta Poznania wszystkie zastrzeżenia skarżącej co do ochrony klina zieleni na sąsiedniej działce należy uznać za ewentualne naruszenie jej interesu faktycznego, a nie prawnego. Co do zarzutu braku prawidłowego zawiadomienia skarżącej o terminie sesji rady Miejskiej, na której został rozpoznany protest skarżącej do projektu planu, wskazano, że nie można uznać, ze skarżąca nie miała wiadomości o terminie sesji bowiem zarzuty wnosiła w imieniu swoim i P.S., a ten otrzymał zawiadomienie o terminie sesji 13.11.2005 r. a więc na dwa tygodnie przed sesją i trudno nie przyjąć, ze o terminie sesji nie poinformował on skarżącej skoro ona działała w jego imieniu. Nadto stosownie do dyspozycji ustawy o planowaniu przestrzennym, ogłoszenie o terminie sesji zostało opublikowane w prasie oraz wywieszone zostało obwieszczenie w zwyczajowym miejscu. Dodatkowo podniesiono, ze w kwestii powyższej nie stosuje się przepisów k.p.a. o doręczeniach gdyż procedura planistyczna jest odrębnym trybem postępowania i na gruncie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu przestrzennym ustawodawca posługuje się terminem zawiadomienie, a nie a wiec dochowaniem terminu jest wysłanie pisma ze stosowną informacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Pierwsza kwestią, jaką w podanym stanie faktycznym i prawnym należało rozważyć, jest sprawa wyjaśnienia charakteru prawnego pisma skarżącej, w którym zgłosiła ona swoje zastrzeżenia do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania dla terenu w rejonie węzła Antoninek - wschód część B przeciwko przeznaczeniu części działki nr [...] ark. [...] obr. G. oraz działek nr [...] i [...] ark. [...] obr. G. na cele nieleśne. Przepisy art. 23 i 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. Nr 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) przewidywały dwa rodzaje środków służących do kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Pierwszym z nich był protest przysługujący każdemu, kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu - art. 23 ust. 1 uzp. Uchwała o uwzględnieniu lub odrzuceniu protestu nie musiała spełniać szczególnych warunków formalnych. Drugim środkiem był zarzut, który mógł wnieść jedynie podmiot szczególnie legitymowany: ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia projektu planu (art. 24 ust. 1). Uchwała o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu powinna była zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 2), zostać doręczona wnoszącemu zarzut (art. 24 ust. 4) i przysługiwała na nią skarga do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia, (art. 24 ust. 4). O przynależności danego pisma do kategorii protestów albo zarzutów nie mogła stanowić ani jego nazwa, ani dowolne jego zakwalifikowanie przez zainteresowanego jak i przez organy gminy. O charakterze prawnym uwag zgłoszonych do projektu planu decydowało jedynie to czy w danej sytuacji został naruszony interes prawny lub uprawnienie podmiotu wnoszącego zastrzeżenia (wyroki NSA: z dnia 14 maja 1996 r. sygn. akt SA/Kr 2329/95 - ONSA nr 2 /l997, poz. 81, a także z dnia 7 października 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 2791/00 - niepublikowany). Ujmując sprawę ogólnie stwierdzić można, iż naruszenia interesu prawnego upatrywać należy w odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), a także na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna (uprawnienie, możliwość prawna) nie będzie mogła być realizowana. Podkreślenia wymaga, że punktem wyjścia przy dokonywaniu tej oceny powinno być stwierdzenie, iż chodzi o naruszenie interesu prawnego, który podlega ochronie w postępowaniu planistycznym. Wychodząc z tego założenia stwierdzić należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 uzp przepisy tej ustawy regulują zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania. Z kolei stosownie do treści art. 33 uzp ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z powyższego należy wyprowadzić niewątpliwy wniosek, iż o interesie prawnym w postępowaniu planistycznym z reguły przesądza prawo własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości położonej na terenie objętym projektem planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego roszczenia określone w art. 36 ust. 1 i 2 uzp przysługują tylko właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości, objętych regulacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji pogorszenia ich możliwości prawnych w zakresie uprawnień właścicielski w związku z uchwaleniem mpzp. Zakresem regulacji kwestionowanych projektów mpzp nie została objęta sytuacja prawna skarżącej; jej nieruchomości położone są bowiem poza obszarem objętym tym projektem (cześć B). Tym samym nie może być mowy o ograniczeniu prawa własności do nieruchomości poprzez uniemożliwienie dotychczasowego z niej korzystania, czyli stworzenia na skutek uchwalenia projektowanego planu nowej sytuacji prawnej dla skarżącej jako właścicielki (współwłaścicielki) nieruchomości. Z tego powodu wyłożony do publicznego wglądu projekt mpzp nie dotyczy interesu prawnego czy uprawnienia skarżącej określonego (chronionego) przez art. 140 kodeksu cywilnego, czy art. 64 Konstytucji. Tym bardziej nie może być mowy o ich naruszeniu. Wszystkie okoliczności mające w ocenie skarżącej wskazywać na naruszenie kwestionowanym projektem jej interesu prawnego i uprawnień, uprawniają wyłącznie do przyjęcia że wniosła ona protest, a nie zarzuty. Ograniczenia i zagrożenia jakie skarżąca upatruje w wykonywaniu przez siebie prawa własności nieruchomości położonej poza terenem objętym projektem planu miejscowego, w istocie nie stanowią naruszenia prawa materialnego, lecz wiążą się wyłącznie z interesem faktycznym strony. Podkreślić przy tym należy, że sama zmiana dotychczasowego przeznaczenia terenu nie oznacza, że wskazane przez skarżącą zagrożenia, czy uciążliwości istotnie wystąpią a tym bardziej, że będą dotyczyć skarżącej. Wobec powyższego organy gminy postąpiły prawidłowo przyjmując, że pismo skarżącej kwestionujące projekt planu w omawianej części, nazwane przez nią samą zarzutami, ma w rzeczywistości charakter prawny protestu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Porównanie treści przepisów art. 23 i art. 24 uzp w związku z art. 3 ust 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej u.p.s.a.) prowadzi do wniosku, że na uchwałę w przedmiocie uwzględnienia bądź odrzucenia protestu nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z tego punktu widzenia skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu - art. 58 § 1 pkt 1 u.p.s.a. Mając na uwadze wyrażone w doktrynie i orzecznictwie poglądy o możliwości zaskarżenia uchwały o odrzuceniu protestów do projektu mpzp na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej usg) wskazać należy, iż Sąd orzekający aprobuje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2004 r. (OSK 141/04), że rozpoznanie skargi na uchwałę rady gminy o odrzuceniu protestu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwe, jako że na uchwałę taką skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Z powyższych względów należało orzec jak w sentencji postanowienia. /-/ M. Górecka