II SA/Po 115/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu; I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2007 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej spółki kwotę [...],- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Zieliński /-/ B. Drzazga Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania F. Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową w parterze budynku oraz garażem podziemnym na działce nr [...], art. [...], obr. [...], położonej przy ul. P. nr [...] w P., utrzymało decyzję w mocy. Powyższe decyzje zostały wydane na wniosek K.G., W.G., Z.Ś. i B. Ś. działających jako wspólnicy spółki cywilnej pod firmą "P." s.c. W. i K.G." o ustalenie warunków zabudowy. Ustalając warunki zabudowy na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 K.p.a. Prezydent Miasta P. stwierdził, że w wyniku przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół nieruchomości, którego dotyczy wniosek, ustalono, że inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Do decyzji załączono wyniki analizy urbanistycznej wraz z częścią graficzną. Odwołanie od decyzji wniosła F. Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła naruszenie: art. 29 w zw. z art. 30 § 1 K.p.a. przez wydanie decyzji na rzecz spółki cywilnej, która nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym (nie posiada zdolności prawnej); art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i błędne przyjęcie, że nieruchomość stanowi grunt rolny nie wymagający uzyskania zezwolenia na wyłącznie z produkcji rolnej; art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. i art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez przyjęcie, że sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane zbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania: art. 77 § 1, 80 K.p.a. i art. 107 § 1 w zw. z art. 8, 9, 11 K.p.a. przez nie przeprowadzenie wystarczającego postępowania dowodowego wymaganego według przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 64 ust. 1 i art. 53 ust. 3 u.p.z.p.) oraz brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. W uzasadnieniu F. Sp. z o.o. wyjaśniła, że spółka cywilna nie ma podmiotowości prawnej. W konsekwencji nie można uznać by mogła uzyskać prawa w postępowaniu administracyjnym, w tym prawa do lokalizacji inwestycji. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 59, 60, 61 i 62 u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że podstawowe znaczenie w sprawie miała analiza urbanistyczna z dnia [...] lutego 2007 r. Potwierdziła ona, że istnieje możliwość zrealizowania planowanej zabudowy. Ustalenia przyjęte w analizie zostały włączone do projektu decyzji sporządzonej przez uprawnionego urbanistę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zarzuty dotyczące podmiotowości spółki cywilnej "P." nie mogły mieć dla sprawy znaczenia. Zdaniem organu zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych spółki cywilnej jest bezsporna i nie ma podstaw by podmiotowość tę kwestionować na gruncie prawa administracyjnego. Nie budziło też wątpliwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że małżonkowie W.G. i K.G. mogli występować w imieniu spółki. Zarzutu naruszenia przepisów o wyłączeniu działki z produkcji rolnej organ nie uwzględnił, powołując się na wyjaśnienia zamieszczone z uzasadnieniu postanowienia uzgodnieniowego z dnia [...] stycznia 2007 r. Nie zgodził się też z twierdzeniem, że uzbrojenie terenu inwestycji jest niewystarczające dla zamierzenia i wyjaśnił, iż dostarczono stosowne oświadczenia dostawców mediów. W ocenie organu postępowanie przeprowadzono zgodnie z przepisami i wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności sprawy. Skargę na decyzję wniosła F. Sp. z o.o. domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2007 r.), ewentualnie o jej uchylenia i zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 29 i 30 K.p.a. W odniesieniu do tych przepisów powtórzono argumenty odwołania stwierdzając dodatkowo, iż zachodzi nieważność postępowania w związku ze skierowaniem decyzji do podmiotu, który nie mógł być stroną w sprawie (spółki cywilnej). Skarżąca zaznaczyła także, że nie doręczano jej postanowień uzgadniających i nie wyznaczono terminu do zapoznania się z aktami - co stanowiło naruszenie art. 10 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w niej argumentacją. Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. dotknięte są kwalifikowaną wadą uzasadniającą stwierdzenie ich nieważności. Jak trafnie zauważyła skarżąca, decyzje skierowano do adresata, który nie może być stroną w sprawie administracyjnej – spółki cywilnej. Stanowi to naruszenie określone w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. (w skardze błędnie wskazano art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Decyzja musi zawierać wymienione w art. 107 § 1 K.p.a. elementy, które stanowią podsumowanie czynności postępowania administracyjnego. Jednym z tych elementów jest wskazanie, w sposób jasny i precyzyjny, strony lub stron postępowania administracyjnego. Spełnienie tego formalnego wymogu oddziałuje na podstawową kwestię jaką jest przyznanie prawa lub nałożenie obowiązku na określony podmiot prawa. Postępowanie administracyjne może toczyć się wyłącznie z udziałem podmiotu, któremu przysługuje legitymacja procesowa. Zgodnie z art. 29 K.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Spółka cywilna nie ma zdolności prawnej, a zatem nie może być, co do zasady, podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym (tak: wyrok z dnia 15 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 115/08; wyrok z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 469/07; wyrok z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 602/07 - publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nałożenie na spółkę cywilną uprawnień lub obowiązków może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. Może mieć to miejsce, na przykład, w przypadku decyzji wydawanych na podstawie ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, gdzie spółka cywilna występuje jako podatnik, a więc jest i musi być (mimo nieposiadania osobowości prawnej) stroną postępowania administracyjnego (podatkowego) w takiej sprawie. Decyzja kierowana jest do spółki również w przypadku postępowania o nadanie numeru identyfikacyjnego REGON. W uchwale z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OPK 19/01 (publ. ONSA 2002 r. Nr 2, poz. 68) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zdolność administracyjna jest pojmowana szeroko i nie pokrywa się z podmiotowością prawną w innych dziedzinach prawa. Wynika to z różnorodności prawnej spraw, które mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie jednak Sąd zaznaczył, że zdolność ta nie może być pojmowana dowolnie. Dopiero, jeżeli prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę do wykazania w danym postępowaniu jego interesu prawnego lub obowiązku, to przesądza o jego przymiocie jako strony postępowania. W tej sprawie taka sytuacja nie występuje, bowiem ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie przewiduje możliwości przypisania uprawnień spółkom cywilnym. Adresatem decyzji o warunkach zabudowy jest inwestor (art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), którego podmiotowość wyznacza się w oparciu o przywołany wyżej art. 29 K.p.a. W przypadku, jeżeli z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy występują wspólnicy spółki cywilnej, decyzja może zapaść wyłącznie wobec wspólników spółki, a w żadnym razie adresatem rozstrzygnięcia nie może być spółka cywilna. Nie ulega wątpliwości, że organ uznał za stronę postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy spółkę cywilną pod firmą "P." s.c. W. i K.G.". Dowodzi tego cała zgromadzona w aktach administracyjnych dokumentacja, poczynając od zawiadomień o wszczęciu postępowania (np. z dnia [...] grudnia 2006 r.), wniosków o uzgodnienia (np. wniosek skierowany do Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] grudnia 2006 r.) oraz znajdujących się w aktach list stron postępowania. Spółka cywilna została wskazana też bezspornie jako adresat decyzji pierwszej instancji w jej nagłówku. Wadliwa identyfikacja podmiotu składającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy (był on podpisany przez wszystkich wspólników) została przez organ pierwszej instancji konsekwentnie podtrzymana w całym postępowaniu administracyjnym. Całkowicie błędne było też stanowisko zaprezentowane z uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz w odpowiedzi na skargę. Nie można się zgodzić z twierdzeniem, że zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych spółki cywilnej jest aktualnie bezsporna. Wręcz przeciwnie, w doktrynie oraz w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że spółka prawa cywilnego nie ma osobowości prawnej, ani zdolności prawnej także w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 1993 r. sygn. akt III CZP 176/92, publ. OSNC z 1993 r. nr 10, poz. 171; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 1996 r. sygn. akt III CZP 111/95, publ. OSNC z 1996 r. nr 5, poz. 63). Spółka cywilna nie jest podmiotem prawnym odrębnym od wspólników, lecz wielostronnym stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wspólników (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 października 2003 r. sygn. akt I CK 201/02, publ. Lex nr 151608, zob. też wyrok z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 602/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Art. 860 § 1 K.c. stanowi, że przez zawartą umowę spółki wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego, działając w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów. Odróżnić zatem należy wspólników spółki cywilnej będących odrębnymi przedsiębiorcami, spółkę cywilną będącą stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wspólników oraz przedsiębiorstwo prowadzone przez wspólników w ramach realizacji wspólnego celu gospodarczego określonego w umowie spółki cywilnej. A zatem spółka cywilna, będąc stosunkiem zobowiązaniowym, a nie podmiotem praw i obowiązków, nie może uzyskać decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja skierowana do spółki cywilnej, jest decyzją skierowaną do adresata nie będącego stroną w sprawie, a zatem w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. podlega wyeliminowaniu z obrotu. Mając na względzie powyższe, organ pierwszej instancji ponownie oceni wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] grudnia 2006 r. mając na względzie, że w istocie został on złożony przez wszystkich wspólników spółki cywilnej "[...]" i przeprowadzi postępowanie, kierując decyzję do każdego z nich (z osobna) jako jej adresata. Niezależnie od powyższego, a toku kontroli legalności decyzji Sąd dostrzegł uchybienia przepisom prawa materialnego i postępowania, stąd też uznał za konieczne zawarcie wskazań do co do dalszego postępowania (art. 141 § 4 P.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna nie została wystarczająco umotywowana w kontekście wymogów jakie określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 - dalej: rozporządzenie). Wynika z niej, iż wskaźniki intensywności zabudowy na obszarze analizowanym wynoszą od 16% do 40%. W załączonych do decyzji wynikach analizy datowanych na dzień [...] sierpnia 2007 r. ustalono powierzchnię zabudowy działki na maksymalnym poziomie 40%. Tymczasem zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W analizie nie wskazano nawet jaki jest średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, ani też nie umotywowano przyczyn odstąpienia od niego (ustalając wskaźnik na poziomie maksymalnym). Organy nie mogą natomiast bezkrytycznie przyjmować za podstawę decyzji analizy urbanistycznej, w której ustalono parametry inwestycji na poziomie odbiegającym od norm określonych w rozporządzeniu, gdy nie zostało to wyczerpująco uzasadnione (art. 7, 77 i 80 K.p.a.). W takim przypadku należy uzupełnić analizę o wskazanie przyczyn odstępstw popartych oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich z uwzględnieniem jej dodatniej bądź ujemnej funkcjonalności dla całego obszaru analizowanego. W analizie urbanistycznej nie podano również średniej szerokości elewacji frontowej na obszarze analizowanym, wskazując jedynie (w jej wynikach), że szerokość elewacji frontowej w oparciu o ten wskaźnik ustala się od min. 30 m do maks. 50 m. (lakoniczny dopisek ręczny w tej kwestii znajduje się jedynie pod załączoną mapą). Brak podstawy takiego ustalenia uniemożliwia pełną kontrolę legalności decyzji w świetle § 6 ust. 1 rozporządzenia. To samo dotyczy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (nie podano jaka jest wysokość budynku sąsiedniego na działce nr [...] - zob. § 7 ust. 1 rozporządzenia). Sąd przypomina, że w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy do analizy urbanistycznej należy dołączyć kopię mapy zasadniczej, z adnotacją o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i obejmującą teren, którego wniosek dotyczy oraz obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać - w skali 1:500 lub 1:1000 (§ 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Do analizy z dnia [...] lutego 2007 r. dołączono jedynie komputerowy wydruk mapy nie spełniający tych wymagań. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez niedoręczenie skarżącej postanowień uzgadniających projekt decyzji. Są to bowiem wady dotyczące tychże postanowień, które nie są przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie. Brak wyznaczenia terminu zapoznania się z całością materiału dowodowego stanowił natomiast istotne naruszenie postępowania. W toku ponownego rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy organ powinien umożliwić stronom zapoznanie się z całością materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Z uwagi na powyższe, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a. Z uwagi na stwierdzone wady decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 P.p.s.a.). /-/ W. Batorowicz /-/ A. Zieliński /-/ B. Drzazga