II SA/Po 1168/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi D. L., S. C., M. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia; I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2014 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako "K.p.a.", stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Burmistrza O. z dnia (...) kwietnia 2014 r. o odmowie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, że postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2014 r. Burmistrz odmówił zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr (...) położonej w ach przy ul. C. Postanowienie powyższe zostało doręczone D. L., M. L., S. C. w dniu (...) kwietnia 2014 r., co potwierdzając załączone do akt sprawy zwrotne potwierdzenia odbioru. Oznacza to, że określony w art. 141 § 2 K.p.a. termin do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia 14 kwietnia 2014 r. mijał powołanym powyżej stronom w dniu (...) kwietnia 2014 r. Zażalenie D. K., M. L., S. C. zostało złożone bezpośrednio w Urzędzie Miasta w dniu (...) kwietnia 2014 r., co oznacza, że obowiązkiem organu odwoławczego było stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. K., M. L., S. C. Jak wyjaśniono w treści skargi, naruszenie terminu do wniesienia zażalenia wynikało z braku ich poinformowania, że sobota i niedziela są liczone do biegu terminu do wniesienia zażalenia, chociaż nie są one dniami roboczymi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które działając na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Burmistrza O. z dnia (...) kwietnia 2014 r. o odmowie zawieszenia postępowania. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przepis art. 134 K.p.a., który ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym ze względu na brzmienie art. 144 K.p.a., wskazuje na obowiązki organu II instancji we wstępnej fazie wstępnej postępowania odwoławczego. Postępowanie odwoławcze (i odpowiednio zażaleniowe) składa się z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji (odpowiednio postanowienia). Jak wynika z treści art. 134 K.p.a., organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznego środka zaskarżenia, lecz w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania (lub odpowiednio zażalenia) lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Natomiast rozpatrzenie odwołania niedopuszczalnego lub wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, Warszawa 2011, Komentarz do art. 134, Nb 6 wraz z powołanym tam orzecznictwem). W powyższym świetle obowiązkiem organu odwoławczego było w pierwszej kolejności rozstrzygniecie, czy dopuszczalne jest wniesienie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Stosownie do treści art. 101 § 3 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Jak wyjaśnia się w orzecznictwie sądów administracyjnych powołany powyżej przepis należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania") – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 411/11, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2101/12. Jak bowiem wyjaśniono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1332/13, Baza NSA, które to stanowisko Sąd, w niniejszym składzie w pełni akceptuje, skoro w art. 101 § 3 K.p.a. posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stwierdzić trzeba, iż za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą dokonanej ustawą z dnia 03 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W konsekwencji uznać należało, że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, w świetle aktualnie obowiązującego brzmienia art. 101 § 3 K.p.a., jest niedopuszczalne. Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego rozpoznającego zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania było wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Kolegium działając w oparciu o przepis art. 134 K.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Sąd podkreśla, że niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 898/97, LEX 35125), a zatem wniesienie odwołania po terminie nie oznacza niedopuszczalności odwołania. Inne są bowiem przyczyny stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, a inne stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 602/97, LEX nr 34310). W realiach przedmiotowej sprawy, Kolegium, wydając postanowienie o stwierdzeniu uchybienia do wniesienia zażalenia na postanowienie, które w świetle art. 101 § 3 K.p.a. jest niedopuszczalne, dopuściło się tym samym rażącego naruszenia prawa. Wykładnia art. 134 K.p.a. prowadzi bowiem do wniosku, że w pierwszej kolejności organ odwoławczy zobowiązany jest rozważyć, czy wniesione zażalenie podlega jego właściwości, a więc czy jest dopuszczalne, a dopiero następnie rozważyć, czy zostało wniesione z dochowaniem terminu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zachowało powyższej kolejności, co spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia z dnia (...) sierpnia 2014 r., w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest zobowiązane do wydania postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.