II SA/Po 1172/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Andrzej Skoczylas Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] września 2014r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia [...] 2014r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 1 lipca 2014 r. do [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w J. wpłynęły wnioski K. K., w których wniosła o przyznanie: 1) zasiłku okresowego na zakup lekarstw, 2) zasiłku celowego na zakup pościeli, 3) zasiłku na pełne dożywianie oraz na pozyskanie [...] mleka, a także o 4) dofinansowanie pobytu syna - D. K. na turnusie rehabilitacyjno-integracyjnym, który odbędzie się w ośrodku wczasowo-rehabilitacyjnym [...] w [...] w dniach [...] – [...] 2014 r. Wyjaśniła przy tym, że obecnie utrzymuje się z renty męża, która wynosi [...] zł i z zasiłku rodzinnego, co nie wystarcza nawet na zaspokojenie bieżących potrzeb. W toku postępowania organ pozyskał informację o dofinansowaniu do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym przyznanym przez [...] Centrum Pomocy Rodzinie w J. dla uczestnika D. K. w wysokości 826 zł oraz dla opiekuna K. K. w kwocie 551 zł. W informacji tej Dyrektor [...] Centrum Pomocy Rodzinie w J. wskazał, iż z powodu znacznego niedoboru środków obniżono wysokość dofinansowania, nie więcej jednak niż o 20 % kwot, o których mowa w Roz. 3 § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych, zgodnie z przeciętnym wynagrodzeniem ogłoszonym w M.P. z 2014 r., Nr 148. Nadto pracownik [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w J. przeprowadził 25 lipca 2014 r. wywiad środowiskowy z H. K., w toku którego ten podtrzymał wniosek z dnia 1 lipca 2014 r. złożony przez K. K., powtarzając prośbę o dofinansowanie do zakupu pościeli, dożywianie oraz o dofinansowanie do turnusu rehabilitacyjno-integracyjnego w [...]. Decyzją z dnia [...] 2014 r. znak nr [...], działający z upoważnienia Wójta Gminy J., Kierownik [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w J. – po rozpatrzeniu wniosków K. K. o przyznanie pomocy finansowej w formie: 1) zasiłku celowego na zakup pościeli, 2) zasiłku celowego na pełne dożywianie, 3) zasiłku celowego na dofinansowanie pobytu syna D. na turnusie rehabilitacyjno-integracyjnym w [...] – przyznał K. K. pomoc finansową w postaci zasiłku celowego na: 1) dofinansowanie zakupu pościeli w wysokości 50 zł, 2) pełne dożywianie w wysokości 150 zł, 3) dofinansowanie pobytu syna D. na turnusie rehabilitacyjno-integracyjnym w [...] w wysokości 100 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w rodzinie wnioskodawczyni występuje okoliczność uzasadniająca udzielenie pomocy, jaką jest niepełnosprawność i spełnione zostało kryterium dochodowe określone w myśl art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. a w art. 8 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013, poz. 182, z późn. zm.); dochody faktyczne jakie rodzina posiada, to kwota 1 591,90 zł, przy kryterium dochodowym wynoszącym 2 736 zł. Dalej organ omówił sytuację dochodową i uwarunkowania sześcioosobowej rodzinny K. K., wskazując że na dochód rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku składała się renta H. K. w kwocie [...] zł oraz świadczenia rodzinne w łącznej kwocie 844 zł. Tym samym organ uznał, że rodzina wnioskodawczyni kwalifikuje się do uzyskania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 powołanej ustawy. Zarazem organ, nawiązując do treści art. 11 ustawy o pomocy społecznej, wskazał na trudności we współpracy z rodziną K. i H. K.. Podniósł, że współpraca z rodziną wnioskodawczyni jest bardzo utrudniona, odmawia ona bowiem współpracy i utrudnia pracę socjalną; wywiad środowiskowy został przeprowadzony tylko w wyznaczonym przez rodzinę pomieszczeniu, tj. wyłącznie w pokoju, organ nie miał możliwości przeglądu co do pozostałych zasobów całego mieszkania, gdyż na to rodzina nie wyraziła zgody. W konsekwencji organ uznał, że przeprowadzony wywiad nie daje dokładnego i szczegółowego obrazu faktycznej sytuacji bytowej rodziny; zgłaszane podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego różnego rodzaju opłaty mieszkaniowe nie są dokumentowane, organowi nie przedstawiono do wglądu rachunków potwierdzających wydatki bieżące dotyczące kosztów utrzymania domu i rodziny. Organ zarazem wyjaśnił, że wykonywanie czynności służbowych niezbędnych do wydania decyzji administracyjnej nie było zakłócane, jednak rodzina od lat nastawiona jest głównie na korzystanie z wszelkich form pomocy i nie wykazuje żadnej inicjatywy, nie czyni żadnych starań by poprawić sytuację bytową. Organ podniósł, że przecież to rodzina w pierwszej kolejności powinna sama czynić wszelkie starania w kierunku poprawy swojej sytuacji materialnej, a państwo ma wspomagać, nie zaś przejmować całość kosztów w utrzymaniu rodziny, przy czym zapewnienie dzieciom środków do życia ciąży przede wszystkim na ich rodzicach, a nie państwie. Dalej wyjaśnił, że rodzina jest roszczeniowo nastawiona do realizatorów zadań z zakresu pomocy społecznej; nigdy nie jest usatysfakcjonowana z żadnej pomocy udzielanej rodzinie, a wszelkie udzielone zasiłki pieniężne zaskarża do organów wyższych instancji, bez względu na ich wysokość, nie podając przy tym w odwołaniu istotnych przyczyn niezadowolenia. Organ stwierdził, że w odwołaniach od decyzji strona nie podaje żadnych argumentów, które mają wpływ na ocenę decyzji administracyjnej. Organ podkreślił, że przewidziane ustawą o pomocy społecznej formy pomocy mają służyć nie wyręczaniu osób w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, a jedynie pomocy im; organy pomocy społecznej nie są zobowiązane do pełnego zaspokajania wszelkich potrzeb wnioskodawców, więc strona nie może oczekiwać, że pomoc społeczna przyzna zasiłek w kwotach pokrywających koszty utrzymania, nawet gdy jest spełnione ustawowe kryterium dochodowe. Poza tym organ przedstawił analizę pomocy, jaka była udzielna rodzinie wnioskodawczyni w 2014 r. oraz w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r., wyjaśniając, że rodzina poza otrzymywaniem świadczeń pieniężnych z budżetu państwa w ramach pomocy społecznej, programów rządowych wspierających rodzinę i świadczeń rodzinnych - korzysta także z innych źródeł pomocy. W tym zakresie szczegółowo przedstawił zakres pomocy rzeczowej rzeczowej, tj. pomocy żywnościowej udzielanej w ramach odpowiednich programów pomocowych. Zarazem wskazał na nieuzasadnioną odmowę przyjęcia przez rodzinę K. wsparcia z pomocy społecznej w postaci bezpłatnych jednodaniowych gorących posiłków w szkole dla uczących się dzieci K. K., co stanowiłoby odciążenie rodziny, w pewnym stopniu, w zapewnieniu podstawowych potrzeb życiowych, tj. w zakupie żywności. W ocenie organu można domniemać, że rodzina ma wystarczające środki finansowe, by pozwolić sobie na niekorzystanie z proponowanej pomocy, a zachowanie takie nosi znamiona braku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, co ma wpływ na rozmiar pomocy i wysokości przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Ponadto organ wspomniał, że rodzina uzyskuje dwa razy w roku tzw. deputat węglowy przy wypłacanej rencie z tytułu niezdolności do pracy H. K., co stanowi dodatkową pomoc dla rodziny w granicach 700-750 zł jednorazowo, a zatem rocznie to ok. 1 500 zł, o czym rodzina nie informuje bezpośrednio realizatorów ustawy o pomocy społecznej. Organ zaznaczył, że przyznanie decyzją administracyjną pomocy pieniężnej we wskazanej wysokości jest adekwatne do możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej w 2014 r. w ramach środków na wypłaty zasiłków celowych dla wszystkich osób i rodzin gminy J. uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej; z pomocy w formie zasiłków celowych korzysta ok. 260 rodzin, z czego średnio wypłacany zasiłek wynosi 50-250 zł na miesiąc; takich rodzin jest w gminie bardzo dużo, więc wysokość przyznanych świadczeń pieniężnych jest ograniczona. Zaznaczając, że należy wspierać wszystkie rodziny potrzebujące i każdy przypadek traktować indywidualnie, organ wyjaśnił, że przyznanie wyższych zasiłków celowych na dofinansowanie potrzeb wskazanych we wniosku strony przekracza możliwości finansowe instytucji. Organ nadmienił również, że rodzina wnioskodawczyni od lat objęta jest pomocą finansową nie tylko w ramach ustawy o pomocy społecznej, ale innych ustaw, na podstawie których można uzyskać finansowe wsparcie. W ramach szczegółowego przedstawienia pomocy, jaka dotychczas została udzielona wnioskodawczyni organ wskazał, że w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. rodzina otrzymała łącznie zasiłki pieniężne w ramach budżetu gminy w kwocie [...] zł, a w ramach świadczeń rodzinnych i programów osłonowych łącznie [...] zł, zaś łączna pomoc w okresie ostatnich 3 lat ze środków budżetu gminy i budżetu państwa wyniosła [...] zł, ponadto rodzina od lat korzysta z pomocy żywnościową w ramach programu PEAD, otrzymując pomoc w szerokim zakresie i asortymencie. Organ wskazał, że w całym 2013 r. rodzina otrzymała łącznie z pomocy społecznej zasiłki okresowe i celowe w łącznej kwocie [...] zł, a świadczenia pieniężne w ramach świadczeń rodzinnych w kwocie [...] zł, natomiast w ramach pomocy materialnej dla uczniów zostały wypłacone stypendia szkolne dla [...] dzieci w łącznie kwocie [...] zł. W odniesieniu do 2014 r. organ wyjaśnił, że od stycznia tego roku rodzina wnioskodawczyni objęta jest pomocą społeczną i skorzystała z zasiłków pieniężnych w formie zasiłków celowych w łącznej kwocie [...] zł, zasiłków okresowych w kwocie miesięcznie [...] zł (w pierwszym kwartale 2014 r. łącznie [...] zł); łącznie rodzina dotychczas otrzymała pomoc finansową w kwocie 1 170,34 zł; ponadto w czerwcu tego roku za okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2014 r. rodzina skorzystała z pomocy materialnej dla uczniów w formie stypendiów szkolnych - dla [...] dzieci zostały wypłacone świadczenia w łącznej kwocie [...] zł. Reasumując organ I instancji stwierdził, że ustalił, iż przyznanie stronie w przedmiotowej sprawie pomocy w kwotach wskazanych w osnowie decyzji jest adekwatne do możliwości finansowych pomocy społecznej na szczeblu gminy; tym bardziej, że rodzina pomoc, której domaga się we wniosku, otrzymuje czy to w formie pieniężnej, czy też w naturze - jako żywność o wartości ok. 100-200 zł miesięcznie, a jest to pomoc bardzo istotna i mająca wpływ na ocenę zasadności udzielenia wsparcia w formie zasiłku na dofinansowanie na dożywianie rodziny, skoro rodzina ta otrzymuje żywność zgodnie z jej żądaniem - pomoc na dożywianie rodziny. Organ podkreślił, że wypłata wyższych świadczeń, przekracza możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej, a związane jest to z ograniczonymi środkami finansowymi na wypłaty zasiłków celowych w 2014 r., jak i całą sytuacją finansową państwa, nie tylko w zakresie pomocy społecznej, ale i całej polityki społecznej. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawczyni zakwestionowała prawidłowość funkcjonowania [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w J. Podniosła, że z uzyskanych przez nią informacji wynika, że polskie prawo nie zabrania udzielenia pomocy na cele pozyskiwania [...] mleka. Stwierdziła, że sytuacja gminy jest bardzo dobra, więc nie rozumie, na jakiej podstawie organ twierdzi, że brakuje mu środków, bowiem środki są wystarczające, jednak przeznaczane zostają na inne cele, tak jak żywność, którą gmina zakupuje dla potrzebujących. Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu (dalej: Kolegium) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił ustalenia faktyczne zgodne z wcześniej poczynionymi przez organu I instancji dotyczące sytuacji bytowej i dochodowej rodziny wnioskodawczyni oraz potwierdził prawidłowość udzielenia stronie pomocy w łącznej wysokości 300 zł, wynikającej z osnowy zaskarżonej decyzji. Kolegium powołało się na ograniczone możliwości finansowe organu pomocy społecznej oraz wskazało na uwarunkowania gminne w zakresie udzielanych zasiłków celowych, co stanowiło przeszkodę do udzielenia stronie zasiłków celowych w wyższej kwocie. Ponadto organ odwoławczy odniósł się do zasad pomocy społecznej określonych w art. 3 ust,. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Skargę na decyzję Kolegium wniosła K. K., zarzucając m.in., że w jej przypadku stosuje się najniższe stawki, a swoim krewnym piastun organu przyznaje najwyższe stawki. Zaprzeczyła ustaleniu Kolegium, że nadal otrzymuje pomoc żywnościową z WBŻ. Ponadto, kwestionując wysokość przyznanej pomocy finansowej w kwocie 100 zł na cele związane z potrzebami rehabilitacyjnymi syna D., zarzuciła, że gmina posiada środki na pokrywanie nieuzasadnionych wydatków urzędników i radnych, a nie ma na udzielenie wsparcia potrzebującym pomocy w adekwatnym zakresie. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie aczkolwiek nie można zgodzić się w częścią podniesionych w niej zarzutów. Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.). W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż postępowanie w przedmiocie przyznania świadczeń z pomocy społecznej jest postępowaniem administracyjnym i co za tym idzie stosuje się w nim przepis art. 7 k.p.a. stanowiący, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz przepis art. 77 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nadto zauważyć należy, iż przesłanki formalne, jakie powinna spełniać każda decyzja administracyjna określa przepis art. 107 k.p.a. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi, więc o to, aby adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Wymogom wynikającym z wskazanych powyżej przepisów nie sprostały orzekające w sprawie organy. Zauważyć bowiem należy, iż zarówno z uzasadnień zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji, jak i zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika dlaczego wnioskodawczyni przyznano pomoc w tej akurat wysokości, to jest w kwocie 50 zł jako dofinansowanie zakupu pościeli, w wysokości 150 zł na dożywianie oraz w wysokości 100 zł na dofinansowanie pobytu syna D. na turnusie rehabilitacyjno-integracyjnym w [...]. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż sama wnioskodawczyni w inicjujących postępowanie podaniach nie wskazała przyznania jakich konkretnie kwot się domaga, względnie ile i jakich kompletów pościeli jest jej niezbędnych i co rozumie przez pojęcie pełnego dożywiania i których członków rodziny wniosek ten dotyczy, jak też nie przedstawiła argumentów przemawiających za przyznaniem jej pomocy w określonej wysokości na konkretny cel. Jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie nie poczynił także organ, chociażby poprzez wezwanie wnioskodawczyni do doprecyzowania wniosku w tym zakresie, względnie poprzez zadanie odpowiednich pytań w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Organ nie poczynił także jakichkolwiek ustaleń co do faktycznych kosztów uczestnictwa skarżącej i jej syna w turnusie rehabilitacyjnym, jak też nie porównał tych kosztów z wysokością dofinansowania przyznanego na ten cel przez [...] Centrum Pomocy Rodzinie w J. Poczynienie powyższych ustaleń było zaś niezbędne dla rozpoznania sprawy, albowiem dopiero prawidłowe rozpoznanie potrzeb beneficjenta pomocy społecznej pozwala na rzetelne rozpatrzenie jego podań. Powyższe jest szczególnie wyraźnie widoczne w przypadku pomocy przyznanej na dofinansowanie kosztów pobytu D. K. na turnusie rehabilitacyjno-integracyjnym w [...]. Dopiero bowiem ustalenie jaka jest różnica pomiędzy faktycznymi kosztami udziału w turnusie rehabilitacyjnym, a dofinansowaniem przyznanym przez [...] Centrum Pomocy Rodzinie w J., przy jednoczesnym ustaleniu jaką część z tych kosztów jest w stanie samodzielnie ponieść rodzina wnioskodawczyni, pozwoli na dokonanie oceny zasadności przyznania pomocy w określonej kwocie, którą to niezbędną kwotę należy następnie zestawić z możliwościami finansowymi organu pomocy społecznej i w oparciu o tak poczynione ustalenia podjąć bądź decyzję o przyznaniu kwoty wystarczającej dla zapewnienia uczestnictwa D. K. w przedmiotowym turnusie rehabilitacyjnym, względnie gdy kwota ta przekraczałby możliwości organu, o odmowie przyznania świadczenia. Oczywiście bezzasadnym jest bowiem przyznanie świadczenia celowego na określony cel w wysokości absolutnie dla zrealizowania tego celu nie wystarczającej. Analogicznie bez ustalenia dofinansowania ilu kompletów pościeli domaga się skarżąca oraz bez ustalenia stanu pościeli znajdującej się w jej miejscu zamieszkania nie można w sposób obiektywny rozpoznać jej wniosku w tym zakresie, a wszelkie rozstrzygnięcia organu zapadłe w takiej sytuacji procesowej jaka zaistniała w kontrolowanej sprawie mają charakter rozstrzygnięć dowolnych i wymykających się jakiejkolwiek kontroli. Podnoszona przez organ okoliczność braku współpracy skarżącej z organem pomocy społecznej nie może przy tym uzasadniać wydawania decyzji nie odpowiadających wymogom określonym w przepisach k.p.a., lecz winna być przez organ oceniana w kontekście właściwych przepisów, w tym regulacji zawartej w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), stanowiącym ,iż brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień i inne okoliczności w nim wskazane mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Przepis ten określa między innymi skutki braku chęci współpracy osoby ubiegającej się o świadczenie w ramach pomocy społecznej. Skutkiem takim jest odmowa przyznania świadczenia. Zaś jedną z postaci braku takiej współpracy, co nie budzi wątpliwości w świetle ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych, jest uniemożliwienie przeprowadzenia organowi pomocy społecznej rodzinnego wywiadu środowiskowego (porównaj: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt I OSK 37/08, z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 561/08, z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 554/09, z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 59/11 oraz z dnia 6 września 2011 r., sygn. I OSK 572/11). Rodzinny wywiad środowiskowy jest zatem obligatoryjnym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, oczywiście po spełnieniu innych niezbędnych ku temu warunków, lub odmowie przyznania tego świadczenia. Powyższe wynika z kategorycznego brzmienia przepisu art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Wywiad ten jest istotnym elementem postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia, albowiem służy on ustaleniu rzeczywistej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby ubiegającej się o to świadczenie (art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), a z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej wymaga on od strony szczególnej aktywności, której nie można zastąpić innymi środkami dowodowymi. Odnosząc się do pozostałych podnoszonych w skardze zarzutów zauważyć należy, iż jakiegokolwiek znaczenia dla rozpoznania sprawy nie miały twierdzenia skarżącej jakoby w jej przypadku organ stosował najniższe stawki pomocy, a krewnym piastuna funkcji organu przyznawane były stawki najwyższe. Zarzuty te na gruncie niniejszej sprawy były oczywiście nietrafne, w sytuacji gdy odnośnie zasiłków celowych ustawodawca nie przewidział w art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej minimalnych i maksymalnych kwot zasiłku, wskazując jedynie, iż może on być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Wysokość tego zasiłku jest zatem determinowana z jednej strony przez wielkość niezbędnych potrzeb bytowych beneficjenta i jego zdolność ich samodzielnego zaspokajania, a z drugiej przez możliwości finansowe organu pomocy społecznej. W świetle tych kryteriów bez jakiegokolwiek znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji o przyznaniu zasiłku celowego danej osobie pozostają okoliczności związane z wysokością zasiłków przyznawanych innym osobom uprawnionym. Za oczywiście bezzasadne uznać również należy te wszystkie zarzuty skarżącej, które sprowadzają się do gołosłownego i obraźliwego w formie pomawiania osób pełniących funkcje organów administracji oraz pracowników urzędów obsługujących te organy o nadużywanie alkoholu i wykorzystywanie majątku publicznego do celów prywatnych. Również za oczywiście bezzasadne uznać należy te zarzuty, które dotyczą zagadnień nie będących przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji, takich jak dofinansowanie pozyskiwania [...] mleka, czy też jakości posiłków wydawanych w szkołach. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy sprawy, a wyniki poczynionych ustaleń uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej, które winno być zindywidualizowane i odpowiadać realiom tej konkretnej sprawy, a nie być sformułowane – jak ma to miejsce w przypadku kontrolowanych decyzji – w sposób ogólny i dający się zastosować w dowolnej sprawie. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.).